IV SA/Wa 1090/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Prezydentowi W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismami datowanymi na dzień 25 sierpnia 2010 roku oraz na dzień 14 września 2010 r. Spółdzielnia B. w W. zwróciła się do Prezydenta W. o wydanie zezwolenia na usunięcie wskazanych drzew, rosnących na nieruchomościach będących w użytkowaniu Spółdzielni położonych przy ul. [...],[...] i [...]. Uzasadniając wnioski o wyrażenie zgody na usunięcie drzew podano, iż drzewa są w złym stanie zdrowotnym i stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Prezydent W. decyzją [...] z dnia [...] listopada 2010 roku, znak: [...], orzekł o zezwoleniu na usunięcie drzew rosnących na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (klon jesionolistny o obwodzie pni: 62+57+65 cm; klon jesionolistny o obwodzie pni: 90+70+84 cm), ul. [...] (2 sztuk klonu jesionolistnego o obwodzie pnia 50 cm), ul. [...] (2 sztuk klonu jesionolistnego o obwodzie pni 125 cm i 42 cm), ul. [...] (2 pnie wierzby wielopniowej o obwodzie pnia 82 cm i 103 cm, pień wierzby dwupniowej o obwodzie 70 cm), ul. [...] (2 sztuk brzozy o obwodzie pni 76 cm i 60 cm), ul. [...] (topoli o obwodzie pnia 118 cm), ul. [...] (wiązu o obwodzie pnia 220 cm) oraz o odmowie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (bzu czarnego o obwodzie pnia 53 cm, klonu jesionolistnego o obwodzie pnia 78 cm), ul. [...] (brzozy o obwodzie pnia 125 cm), ul. [...] (wiązu o obwodzie pni 114 + 95 cm", lipy o obwodzie pnia 84 cm), ul. [...] (robinii białej o obwodzie pni 48 +36 cm) w [...] W. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z zachowaniem ustawowego terminu wniosła Spółdzielnia B. w W., podnosząc, iż jedyną przyczyną dla której Prezydent W. odmówił wydania zezwolenia na wycinkę drzew jest brak zgody właściciela nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. swoją decyzją z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ochrona terenów zieleni i zadrzewień zgodnie z rozdziałem 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), obejmującym swoim zakresem art. 83 ust. 1, jest realizowana m.in. przez nałożony na posiadacza danej nieruchomości obowiązek uzyskania zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości. Zgodnie z art. 90 powołanej ustawy czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta. W. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U Nr 41, póz. 361 ze zm.), jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Kolegium podkreśliło, że wątpliwości interpretacyjne związane z właściwością organów administracji w sprawie wydawania zezwoleń na usuwanie drzew lub krzewów mogą pojawić się w tych przypadkach, gdy na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) prezydent miasta wykonuje jednocześnie obowiązki starosty grodzkiego. W tej sytuacji nie jest, bowiem rozstrzygnięte czy prezydent miasta jest wyłączony od załatwienia sprawy zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenów nieruchomości stanowiącej własność gminy, czy też może wydać orzeczenie rozstrzygające sprawę, co do meritum. Rozstrzygając analogiczny probłem na kanwie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OSP 1/03) przyjął, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcją starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kp.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Analogicznie przedstawia się sytuacja w przypadku usuwania drzew lub krzewów z terenów nieruchomości stanowiących własność gminy Jednostka ta posiada, bowiem własny interes prawny w takim postępowaniu, jej organ wykonawczy powinien podlegać, więc wyłączeniu od załatwienia takiej sprawy. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest konieczność wystąpienia w każdej indywidualnej sprawie na podstawie art. 26 § 2 kp.a. do właściwego miejscowo samorządowego kolegium odwoławczego o wyznaczenie innego starosty do załatwienia sprawy (patrz: Krzysztof Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, ABC, 2010, wyd. II). W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż Prezydent W. podlega wyłączeniu w rozpoznaniu niniejszej sprawy skoro wniosek o udzielenie zezwolenia na wycinkę dotyczy drzew rosnących na terenie będącym własnością W. Z załączonych do akt sprawy wypisów z ewidencji gruntów wynika, iż działka nr [...] z obrębu [...] stanowi własność W. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni B., jak również działka nr [...] z obrębu [...] stanowi własność W. Zatem, zdaniem Kolegium, postępowanie, prowadzone przez Prezydenta W., dotyczące udzielenia zezwolenia na wycinkę drzew z terenu będącego własnością W., było ab initio bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł Prezydent W. zarzucając, iż decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7k.p.a., art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 25 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1a poprzez jego niezastosowanie oraz art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. W skardze podniesiono, że Kolegium w swojej decyzji nie podało na jakiej podstawie uznało, że Prezydent W. podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie jako wniesionej przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż w pierwszej kolejności należało zbadać legitymację Prezydenta W. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, na brak której organ odwoławczy powołał się w odpowiedzi na skargę. Skarga Prezydenta W. podlega odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu 7 Sędziów z 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03 wyraził pogląd że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości. Przykładowo z art. 2 ust. I i 2 ustawy z 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego orzeka wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w przypadku ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu prawa własności nieruchomości orzeka przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością tej właśnie gminy, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju rozwiązania prawa nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega licznym ograniczeniom płynącym z przepisów prawa publicznego." Z kolei w uzasadnieniu uchwały z 9 października 2000r. OPK 14/00 (Opublikowanej w ONSA NR I z 2001 r., póz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził - odwołując się do powierzenia w ustawie z 4 września 1997r., o której mowa wyżej wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej własnością gminy jej wójtowi ( burmistrzowi, prezydentowi miasta) - że mimo, iż sprawa dotyczy prawa własności przysługującego gminie i decyzja wywrze określone skutki cywilnoprawne dla tej gminy jako właściciela, to nie jest ona stroną tego postępowania, gdyż obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej. Poglądy wyrażone w uzasadnieniach zacytowanych uchwał nie straciły na aktualności po reformie sądownictwa administracyjnego. Podziela je także skład Sądu orzekającego w mniejszej sprawie. To zaś oznacza, że Prezydent W. nie był legitymowany do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. uchylającą decyzję Prezydent W. decyzją [...] z dnia [...] listopada 2010 roku w sprawie dotyczącej zgody na wycięcie drzew i orzekającą o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm) orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.