IV SA/Wa 1093/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...], którym odmówił wydania T. W. (dalej Wnioskodawca, Skarżący) zaświadczenia żądanej treści. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonego przy ul. [...] w dzielnicy [...][...] z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu złożonego podania Prezydent [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.  Na skutek złożonego odwołania, SKO postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. uchyliło to postanowienie z 30 sierpnia 2019 r. jako przedwczesne i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji. Wskazało na znaczenie pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu m. st. [...] z [...] marca 2009 r., jak również poleciło poddać analizie zapatrywania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK210/12. Organ I. instancji miał też ustalić, której rozbudowanej części budynku ma dotyczyć zaświadczenie (czy żądanie wniosku odnosiło się jedynie do zabudowy ogrodu zimowego od strony południowo wschodniej, czy do całości rozbudowy). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] ponownie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia podano, że w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma ustaleń szczegółowych w zakresie określenia takich wskaźników jak wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, wysokość budynku czy powierzchni biologicznie czynnej, na podstawie których można by było określić parametry ewentualnej rozbudowy budynku. W związku z tym – zdaniem Organu -wskazane zapisy planu miejscowego nie dopuszczają rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego nowych pomieszczeń. Poza tym z treści zapisów obowiązującego na tym terenie planu wynika, iż jakkolwiek przepisy planistyczne przewidują rozbudowę budynków w granicach przepisów Prawa budowlanego (§ 41 ust. 2 pkt 2), to brak jest w zapisach szczegółowych planu dotyczących jednostki terenowej MN-8 jakichkolwiek wskaźników pozwalających na określenie parametrów ewentualnej rozbudowy poszczególnych segmentów w celu zachowania zabudowy bliźniaczej. Brzmienie to potwierdza również ust. 2 pkt 6, który dopuszcza możliwość przekształcenia budynku jedynie z zachowaniem jego bryły. W związku z tym zapisy planu miejscowego nie dopuszczają w ogóle rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego nowych pomieszczeń, dopuszczają nadbudowę budynku w celu wykorzystania pomieszczeń strychów na pomieszczenia mieszkalne. Prezydent [...] wyjaśnił, że obecnie toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, które ma na celu ewentualną legalizację samowoli budowlanej odnośnie budynku przy ul. [...] - właścicielem którego jest wnioskodawca – T. W.. Podano, że sąsiedni segment budynku jednorodzinnego przy ul. [...] nie jest rozbudowany od strony wschodniej. Tak więc obecnie po rozbudowie budynku przy ul. [...] oba segmenty nie są bliźniaczo podobne, co jest sprzeczne z tezami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2013 roku sygn. akt II OSK 210/12 oraz niezgodne z zapisami planu miejscowego w § 41 ust 2 pkt. 2. Organ I. instancji podsumował swe ustalenia stwierdzeniem, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o jego wydanie, jeśli posiadana przez organ dokumentacja pozwala na potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. Natomiast w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia. Na skutek złożonego zażalenia SKO utrzymało to postanowienie w mocy. Przytoczyło przebieg dotychczasowego postepowania administracyjnego w tej sprawie, zacytowało treść § 41 planu i stwierdziło, że skoro w trakcie rozbudowy nie zostały zachowane gabaryty budynku istniejącego, to nie sposób stwierdzić, aby dobudowa ogrodu zimowego była zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na to postanowienie SKO T. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zauważył, że: 1/. w przepisach budowlanych nie ma definicji "gabarytu budynku". Wg definicji w Słowniku Języka Polskiego gabaryt w odniesieniu do budynku to - "najwyższa linia poziomu zasadniczej bryty budynku lub zespołu budynków" – a wykonana rozbudowa nie wpłynęła na ten wymiar budynku. Omawiany budynek ma piętro, a wykonana rozbudowa jest jedynie w parterze, nie został zatem zmieniony gabaryt/gabaryty budynku. 2/. brak jest odniesienia się do istotnego argumentu w sprawie - pozytywnej opinii dotyczącej wykonanej rozbudowy, wydanej przez autora Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, Biura Planowania i Rozwoju [...] (w załączniku), 3/. brak wydanie zaświadczenia żądanej treści blokuje mu możliwość przeprowadzenia rzetelnego postępowania legalizacji samowoli przez Urząd do tego powołany. Pozbawia go możliwości, jaką dają mu przepisy do doprowadzenia wykonanego ogrodu zimowego do zgodności z przepisami. Brak zaświadczenia, że rozbudowa jest zgodna z planem pozbawia go możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego i dostosowania wykonanego ogrodu zimowego do zgodności z przepisami, 4/. błędnie uznano, że zapisy w planie miejscowym zawarte w § 41 trzeba stosować łącznie, tzn., że każda ewentualna inwestycja na tym terenie (budowa, rozbudowa, remont budynku mieszkalnego) musi łącznie spełniać wszystkie ustalenia z podpunktów zawartych w punkcie 2. § 41 planu. Prowadziłoby to do pozbawienia sensu każdej inwestycji, która musiała by jednocześnie zachować istniejącą zabudowę z jednoczesną wymianą budynku, ale jedynie w gabarytach zabudowy istniejącej z dodatkowo nadbudowanym dachem wysokim oraz zmienioną elewacją - taka niemożliwa do wykonania "hybryda" ma być jedyną możliwą ingerencją właścicieli w zabudowę na tym terenie? 5/. niewłaściwie oceniono stan budynku przed wykonaniem rozbudowy na poziomie parteru. Część budynku, na której dokonał lekkiej zabudowy powiększającej powierzchnię kuchni (od strony zachodniej) nie jest tylko balkonem, to część budynku posiadająca własne fundamenty, zabudowaną, zamkniętą kubaturę zawierającą pomieszczenie na urządzenia energetyczne (wybudowane przed wejściem w życie planu) oraz tworzy zadaszenie nad wjazdem do garażu. Wyżej opisana część budynku jest wskazana w planie i usankcjonowana jako część budynku przekraczająca nałożoną później przez plan nieprzekraczalną linię zabudowy, 6/. błędnie potraktowano, jako niezgodną z obowiązującym planem jakąkolwiek rozbudowę. Jaki zatem miałoby sens zawieranie w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy? Po co autor wrysował w planie nieprzekraczalne linie zabudowy, skoro nie dopuszczał innego kształtu budynku lub jego rozbudowy? 7/. błędnie oceniono zapisy planu dotyczące zachowania zabudowy bliźniaczej, która miałaby oznaczać zabudowę, będącą odbiciem lustrzanym budynku sąsiedniego, 8/. błędna interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje wydłużenie procedury administracyjnej i ograniczanie jego chronionego konstytucyjnie prawa własności, 9/. nierówne traktowanie go w stosunku do najbliższego sąsiedztwa oraz całego obszaru skutkowało odmową wydania zaświadczenia zgodności z planem miejscowym. Zaznaczył, że na jego obszarze funkcjonują w obiegu prawnym prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę wydane przez tu. Wydział Architektury i Budownictwa, podczas gdy jemu się tego odmawia. Skarżący podkreślił też, że wszelkie niedające się usunąć w toku procesu wykładni postanowień planu wątpliwości interpretacyjne organ administracji architektoniczno-budowlanej winien rozstrzygać na korzyść inwestora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast, zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji cyt. przepisu, a stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, z uwagi na co skład orzekający nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Sąd rozpoznał zatem tę sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. Co dotyczy kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w tej sprawie sprawdzała się do ustalenia, czy wskazana w ramach uzupełnienia wniosku o wydanie zaświadczenia rozbudowa przedmiotowego bliźniaka od strony wschodniej (na tyłach działki) pozwalała na stwierdzenie, że pozostaje ona zgodna z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. Juliusza Słowackiego (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z 4 listopada 2002 r. poz. 7461). W myśl bowiem art. 49b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie zaś z art. 49b ust. 2 pkt 3 tej ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie jak stanowi art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie zaś wydawane jest, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.), która to okoliczność została spełniona. W ocenie Sądu SKO, wbrew obszernym ustaleniom poczynionym w tej sprawie przez Organ I. instancji, nie przeprowadziło jej ponownej wnikliwej oceny w całokształcie. Mimo że w zażaleniu Skarżący podniósł szereg zarzutów, Organ II. instancji po obszernym przytoczeniu przebiegu dotychczasowego postępowania w tej sprawie oraz zacytowaniu § 41 przedmiotowego planu – argumentację zażalenia skwitowało krótkim stwierdzeniem, że "Skoro w trakcie rozbudowy nie zostały zachowane gabaryty budynku istniejącego to nie sposób stwierdzić, że dobudowa ogrodu zimowego jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Takie stanowisko uznać należało za całkowicie nieuprawnione. Zauważyć bowiem trzeba, że nawiązało ono do § 41 ust. 2 pkt 6 uchwały w sprawie planu, który stanowi, że dla m. in. jednostki terenowej MN8, dla której przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i na której znajduje się przedmiotowy bliniak - dopuszcza się przekształcenia zachowujące bryłę budynku tj. wymianę budynku mieszkalnego pod warunkiem zachowania gabarytów budynku istniejącego. Przy czym w myśl § 7 ust. 1 pkt 11 planu - pod pojęciem przekształceń zachowujących bryłę budynku należy rozumieć możliwość wymiany nawet całego budynku istniejącego, pod warunkiem utrzymania w tych samych gabarytach budynku nowo wznoszonego. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że nie znajduje on zastosowania do ustalonego stanu faktycznego. Skarżący nie zamierza bowiem wymienić części lub całego budynku już istniejącego, natomiast w warunkach samowoli dobudował na tyłach swego bliźniaka na poziomie parteru część, którą określił jako ogród zimowy i o wydanie zaświadczenia o zgodności tej rozbudowy z planem wystąpił. Wobec tego rozpatrując raz jeszcze tę sprawę w jej całokształcie SKO zobowiązane było do ustalenia relacji zapisów planu zawartych w § 41 ust. 2 pkt 1 oraz § 41 ust. 2 pkt 2. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że pojęcie użyte w § 41 ust. 2 pkt 1 uchwały - "zachowanie istniejącej zabudowy" zdefiniowane zostało w jej § 7 pkt 10, jako obowiązek pozostawienia na stałe budynków istniejących bez naruszenia istniejącej substancji (mury zewnętrzne, konstrukcja), z dopuszczeniem jedynie niewielkich przekształceń określonych w ustawach szczegółowych. Przy czym w myśl § 41 ust. 2 pkt. 1 mogłoby się to głównie sprowadzać do zmiany dachu na wysoki i i wykorzystaniu przestrzeni strychów na cele mieszkalne. Wskazane przepisy czytane łącznie bardzo ograniczają zatem możliwość jakichkolwiek przekształceń budynków istniejących w obszarze oznaczonym w planie symbolem MN8. Z § 41 ust. 2 pkt 2 tego planu wynika natomiast, że ustala się możliwość rozbudowy i przebudowy budynków w granicach wyznaczonych przez przepisy Prawa budowlanego przy zachowaniu zabudowy bliźniaczej. A zatem z uwzględnieniem możliwości uzyskania odstępstw. W tym kontekście zauważyć należy, że w przeważającym orzecznictwie sądów administracyjnych, z uwagi na brak legalnej definicji zabudowy bliźniaczej przyjmuje się, że zabudowa bliźniacza nie powinna być utożsamiana z lustrzanym odbiciem. Konieczne jest natomiast, aby budynki te przylegały do siebie jedną ze ścian i zachowywały przynajmniej pewien stopień podobieństwa (por. m. in. 2019.09.13, sygn. akt II OSK 2370/19; wyrok NSA z 2012.06.29, sygn. akt II OSK 612/11, wyrok NSA z 2017.02.22, sygn. akt II OSK 1457/15). Podobnie we wskazanym przez SKO wyroku NSA, odnoszącym się do tego samego planu stwierdzono, że podobieństwo winno zostać zachowane. Ustalono jednocześnie, że zostało zachowane nawet w odniesieniu do linii zabudowy na skutek rozbudowy domu skarżącego, odbiegającej od linii wyznaczonej na rysunku planu, bo dopiero wówczas doszło do uprządkowania zabudowy i trzy budynki znalazły się w jednej linii, a istniejąca na tej nieruchomości faktyczna linia zabudowy uzyskała trwały charakter. Jak więc wynika z orzecznictwa owo podobieństwo nie oznacza identyczności architektonicznej nowego budynku z budynkiem już istniejącym na nieruchomości sąsiedniej. Wobec tego konieczne było rozważenie przez SKO czy trafnie ustalił Organ I. instancji, że warunki z § 41 ust. 2 pkt 1 planu oraz z jego § 41 ust. 2 pkt 2 muszą zostać spełnione łącznie, co wykluczałoby w zasadzie tę rozbudowę (części wschodniej budynku, zgodnie z żądaniem wniosku jako przedmiotu zaświadczenia). Czy też wolą uchwałodawcy było potraktowanie zabudowy bliźniaczej w sposób szczególny, niejako korzystniejszy, jeśli chodzi o możliwość rozbudowy i przebudowy budynków - w stosunku do budynków mieszkalnych jednorodzinnych (1-4 lokale) w układzie wolnostojącym (§ 9 pkt 2 planu). Brak rozważenia tych kwestii przez SKO skutkowało brakiem ponownego rozpatrzenia tej sprawy w jej całokształcie, a więc uchybieniem przede wszystkim art. 15 k.p.a., ale również art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie zaś wskazanym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł jak w pkt. I. sentencji wyroku. Rozstrzygając o kosztach postępowania sądowego w punkcie II. sentencji wyroku - Sąd wziął pod uwagę, że w myśl art. 200 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi, Skarżącemu należy się od Organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego w zw. z art. 205 § 1 cyt. ustawy, zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Organ odwoławczy raz jeszcze rozpoznając wniesione odwołanie zobowiązany będzie do zastosowania się do wskazań i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu tego wyroku, w myśl art. 153 p.p.s.a.