IV SA/Wa 110/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie wprowadzenia funkcji usługowych produkcyjnej, składów i magazynów oraz komunikacji, dla fragmentu położonego we wsi K. oraz określającego warunki na jakich uzgodnienie projektu planu może nastąpić. W uzasadnieniu podano, iż Wójt Gminy S. pismem z dnia [...] maja 2014 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi K. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. B. J. zaskarżyła na podstawie art. 156 k.p.a. postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zakwalifikował wniosek jako stwierdzenie jego nieważności. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Minister na podstawie art. 61a k.p.a. odmówi wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, stwierdzający , że B. J., jako właściciela nieruchomości położonej w sąsiedztwie terenu objętego procedurą uchwalenia planu nie jest legitymowana do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2014 r. Rozpatrując wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, iż postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. było postanowieniem uzgadniającym wydanym wynikającym z treści art. 17 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 7 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż procedurze uzgodnień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawani za strony postępowania ani właściciele , ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem, a status strony ma jedynie organ gminy. Oznacza to, że zażalenie, wniosek o stwierdzenie nieważności na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść jedynie wójt, burmistrz, prezydent miasta, który sporządził projekt planu. Uzgodnienie projektu miejscowego planu jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia planu – aktu prawa miejscowego. Procedurę planistyczną regulują przepisy rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych, tak jak to ma miejsce w art. 24 ustawy u.p.z.p. Przepisów k.p.a. nie można stosować w sprawach regulowanymi przepisami rozdziału 2 u.p.z.p., gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 k.p.a. Postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem prowadzonym w cew celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, które adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu ma charakter nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Ustawodawca na niektórych etapach przygotowania i uchwalenia planu , w tym w postępowaniu uzgodnieniowym, nie uczynił stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na terenie objętych projektem planu, co oznacza, że podmioty te nie mogą podstawie art. 106 § 5 k.pa. wywodzić prawa do wniesienia zażalenia ( wniosku o stwierdzenie nieważności) na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu planu. Stroną postepowania uzgodnieniowego jest jedynie gmina. Stronami takiego postępowania nie będą właściciele nieruchomości objętych projektem planu. Minister stwierdził, iż okoliczność ta stanowi podmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. J. zarzuciła organom naruszenie: 1. art. 6a i c oraz art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu Unik Europejskiej (Dz. U,. 004,90,864.2) a także art. 67, art. 167, art. 191 oraz art. 192 ust.; 4 i 5 Traktatu o funkcjonowaniu UE oraz 2. art. 4 ust. 1,2, 3 i 6.1.1. a,b,g i art. 19 1b ustawy o ochronie zabytków, 3. art. 29, 30, 33, 39,i 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniach na środowisko, 4. art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, 3, 49, 11 i 12 oraz art. 2 ust. 4 i 16 c, art. 17 ust. 6c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 5. Konwencji w sprawie światowego dziedzictwa kultury i natury, przyjętej w Paryżu dnia 16.XI/1972 ( Dz., U. z 1975 nr 32 poz. 190 i 191) oraz art. 106 § 4 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła alternatywnie o: A. stwierdzenie nieważności obu postanowień Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, bądź B. uchylenie obu postanowień Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i nałożenie obowiązku naprawienia skutków wadliwego uzgodnienia, bądź C. uchylenia obu postanowień Ministra Kultury i nakazanie organowi II instancji weryfikacji postanowienia Woj. Konserwatora pod kątem zgodności oraz niedopełnienia obowiązku Woj. Konserwatora wynikającego z art. 4 ustawy o ochronie zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie problem dotyczy tego, czy organ prawidłowo odmówił, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 61a § 1 k.p.a. "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z przepisu tego wynika zatem, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na jego podstawie jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Na jego podstawie organ ma także obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność (patrz: wyrok NSA z 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2229/13). Zatem stwierdzenie przeszkody podmiotowej bądź przedmiotowej do prowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w stosunku do postanowienia objętego wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności zaszła przeszkoda podmiotowa, co też obligowało Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanego w związku ze złożonym przez Wójta Gminy S. na podstawie art. 17 pkt lit. b tiret 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosku o uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi K. Zatem było to postanowienie uzgodnieniowe wydane w trybie art. 106 k.p.a. na, które, jak stanowi art. 24 ust. 1 u.p.z.p. przysługuje zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że na to postanowienie przysługuje środek zaskarżenia z tym, że uprawnionym podmiotem do jego wniesienia jest wyłącznie organ gminy, w niniejszej sprawie Wójt Gminy S., jako organ planistyczny. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania uzgodnieniowego są jedynie gmina i organ uzgadniający. Stronami postępowania uzgodnieniowego nie będą właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych projektem planu, czy też studium. Postępowanie dotyczące sporządzenia projektu studium bądź planu miejscowego nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się k.p.a. Uzgodnienie, o którym mowa stanowi część składową procedury legislacyjnej aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( por. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2012 r., II OSK 1765/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2013 r., IV SA/Wa 965/13). W tych warunkach stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko Ministra co do uznania, że w stosunku do postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2014 r. zaszła przeszkoda podmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania nieważnościowego, bowiem skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu o uzgodnienie projektu miejscowego planu. Innymi słowy nie ma legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności postanowienia wydanego w trakcie procedury planistycznej. Z punku widzenia legalności zaskarżonego postanowienia wydanego w oparciu o art. 61a k.p.a. nie mają znaczenia podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem kwestia wadliwości postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. nie była, bo być nie mogła, rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Stwierdzenie przeszkody do wszczęcia postępowania nieważnościowego uniemożliwia jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do postanowienia objętego wnioskiem strony. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd wniesioną skargę oddalił, jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.