II OSK 1765/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 563/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na pismo Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] w przedmiocie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 563/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę wniesioną przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na pismo Zarządu Dróg miejskich w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...]. Sąd w uzasadnieniu podał, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez r.pr. A. H., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], którym zaopiniowano pozytywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W., położonego w dzielnicy Włochy w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarga na powyższe pismo jest niedopuszczalna, bowiem dokonane w trybie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzgodnienie nie ma charakteru postanowienia, o którym mowa w art. 106 Kpa, a jedynie formę opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - wyjaśnił, iż Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy podmiot wnoszący skargę posiada legitymację skargową oraz czy zaskarżony akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej podlega kontroli sądu. Sąd wskazał, iż pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 4 sierpnia 2011 r., którego legalność kwestionuje strona skarżąca, zostało wydane na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy i dotyczyło uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W., położonego w dzielnicy Włochy w Warszawie z właściwym zarządcą drogi - czyli działającym w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy Zarządem Dróg Miejskich w Warszawie. Było to zatem postanowienie uzgodnieniowe, wynikające z treści art. 17 pkt 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tego postanowienia. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie projektu planu wymaga wydania postanowienia. Formą kontroli odmowy takiego rozstrzygnięcia jest wniesienie zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) do organu odwoławczego. Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli organem właściwym do sporządzenia planu miejscowego jest równocześnie organ właściwy do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit. b cyt. ustawy, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie tych organów (por. uchwała NSA z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99 oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt OPK 26/00). Skoro w niniejszej sprawie organem prowadzącym postępowanie planistyczne oraz organem właściwym do dokonania uzgodnienia jest ten sam organ- Prezydent m.st. Warszawy, to zdaniem Sądu w niniejszej sprawie dla dokonania uzgodnienia nie ma zastosowania art. 106 Kpa. Przepis ten, odnosi się bowiem wyłącznie do sytuacji, gdy uzgodnienie planu jest dokonane przez inny organ, niż właściwy do sporządzenia projektu planu. W tej sytuacji, uzgodnienie dokonane przez Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma charakteru postanowienia, o którym mowa w art. 106 Kpa, a jedynie formę opinii. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżone przez stronę skarżącą pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie mieści się w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Dodatkowo Sąd podkreślił, iż w procedurze uzgodnień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanych w trybie art. 106 Kpa, nie są uznawane za strony ani właściciele, ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem, a status strony ma jedynie organ gminy. A zatem, zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu, wydane w trybie art. 106 Kpa, może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu. Uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego. Procedurę planistyczną w gminie regulują przepisy rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisów Kpa nie można stosować w sprawach regulowanych przepisami rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 Kpa. Postępowanie planistyczne nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1210/07). Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, ustawodawca przewidział bowiem środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny, takim środkiem jest m.in. uzgodnienie projektu planu z odpowiednimi organami. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy. Uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy art. 106 Kpa z przewidzianymi tam środkami ochrony (por.: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 8/02). Wynikający z przepisu art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów szczególnych obowiązek uzgodnienia projektu miejscowego planu jest traktowany w orzecznictwie jako akt nadzoru na działalnością gminy. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca na poszczególnych etapach przygotowania i uchwalania planu (w tym i w postępowaniu uzgodnieniowym) nie uczynił stronami tego postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na terenie objętym projektem planu, to podmioty te nie mogą na podstawie art. 106 § 5 Kpa wywodzić prawa do wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu planu. Brak jest również podstaw do przyznania tym podmiotom legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia do projektu planu miejscowego. A zatem, podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia postanowień w przedmiocie uzgodnienia projektu planu, dokonanego w trybie art. 106 Kpa jest wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A. Sp. z o.o. w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego A. H., zaskarżając je w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: - art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jako właściciel nieruchomości położonych na obszarze objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest on uprawniony do bezpośredniego kwestionowania postanowień uzgadniających projekt takiego planu; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej "p.u.s.a."), art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez brak merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów a w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w całości w sytuacji, w której postanowienie to dotknięte jest wadą nieważności jako pozbawione podstawy prawnej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem WSA, iż pogląd zaprezentowany przez WSA w uzasadnieniu postanowienia jest zgodnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie tylko bowiem organy gminy są legitymowane do zaskarżenia postanowień uzgodnieniowych, ale również osoby, których interes prawny lub uprawnienie postanowienie to narusza. Przepisy nie określają kręgu podmiotów uprawnionych do kwestionowania postanowień uzgodnieniowych, a ich zawężanie do organów gminy jest nieuzasadnionym nadużyciem. Jeżeli skarżąca chciałaby kwestionować uzgodnienie dopiero na etapie zaskarżania uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu, wtedy pewnie zarzucono by jej, iż jej skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w obrocie prawnym istnieje wiążące organ planistyczny uzgodnienie ZDM, a plan odpowiada temu uzgodnieniu. Dopóki takie uzgodnienie nie zostanie uchylone, dopóty może korzystać z domniemania prawidłowości i wtedy zachodzi ryzyko posługiwania się uzgodnieniem jako pretekstem do wskazania, iż brak jest podstaw do uchylenia miejscowego planu po mimo rażących błędów w zakresie rozwiązań komunikacyjnych, gdyż jest on zgodny z uzgodnieniem, a to, iż samo uzgodnienie jest wadliwe i narusza prawo może być przedmiotem kontroli wyłącznie w postępowaniu odnoszącym się indywidualnie do tego uzgodnienia (czyli niniejszym właśnie). W ten sposób, po zbawiając skarżącą prawa zaskarżenia uzgodnienia, WSA na chwilę obecną może bezpowrotnie zamknąć drogę do weryfikacji tego uzgodnienia, chyba że WSA wyraź nie stwierdzi, że będzie ono przedmiotem kontroli w przypadku skargi na plan. Dopóki nie jest przesądzone, że uzgodnienie będzie badane w ramach skargi na plan, dopóty należy przyznać skarżącej legitymację do zaskarżenia uzgodnienia ZDM. Z uwagi na wiążący charakter uzgodnienia i okoliczność, iż ZDM zaakceptował nim projekt planu, istnienie uzgodnienia może stanowić pretekst do nierozpatrzenia w sposób pozytywny zgłoszonych do planu uwag w zakresie rozwiązań komunikacyjnych. Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej Spółka podniosła, iż odrzucając skargę WSA nie dokonał żadnej merytorycznej oceny jej zasadności, co oznacza, iż cel zaskarżenia nie został osiągnięty i WSA w nie rozpoznał istoty sprawy. Ponieważ skarżącej w niniejszej sprawie przysługuje legitymacja skargowa, WSA nie powinien był całkowicie zaniechać przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, gdyż do przeprowadzenia takiej kontroli jest zobowiązany zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Strona podniosła, iż na etapie kwestionowania przez skarżącą uzgodnienia, ZDM oraz WSA uznały, iż uzgodnienie nie jest uzgodnieniem, a opinią. Powyższa konstatacja przeczy zarówno wyraźnemu brzmieniu ustawy, tj., art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., na który powołuje się zarówno ZDM jak i WSA, jak i samemu brzmieniu uzgodnienia, w którym ZDM uprzejmie poinformował, iż uzgadnia (a nie, przykładowo, opiniuje pozytywnie), przedstawiony projekt miejscowego planu. W ocenie strony, ZDM i WSA nie mogą twierdzić obecnie, iż "uzgodnienie dokonane przez Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma charakteru postanowienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a., a jedynie formę opinii, gdyż w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. mowa jest o uzgodnieniu, takie uzgodnienie ZDM wydał, a u.p.z.p. nie przewiduje w powyższym zakresie wydawania opinii. Zdaniem strony skoro, jak wskazał WSA, w określonej sytuacji faktycznej art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. nie zawiera obowiązku uzgodnienia projektu miejscowego planu, to należy uznać, iż dokonane mimo to uzgodnienie trzeba ocenić jako pozbawione podstawy prawnej, a co za tym idzie, uzgodnienie to należy uznać za dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. Skoro WSA uznaje, że współdziałanie organów jest bezprzedmiotowe, to powinien na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 stwierdzić nieważność uzgodnienia, a nie twierdzić nagle, że jest to opinia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – pkt 1; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 2. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Jak stanowi art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 t.j.) - (dalej "u.p.z.p.") wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 t.j.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca (art. 21 ust. 1 tej ustawy). Utworzenie zarządu dróg samorządowych nie powoduje utraty kompetencji przez zarządcę drogi. Sprawa dotyczy pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] sporządzonego w toku procedury planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. (dzielnica Włochy – Warszawa). W niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy jest organem planistycznym i w toku procedury planistycznej występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi. Prezydent m. st. Warszawy, jak wynika z w/w przepisów, jest także zarządcą dróg gminnych na terenie m. st. Warszawy. To zaś oznacza, iż Prezydenta m. st. Warszawy jako organu planistycznego nie obciąża obowiązek dokonania uzgodnień projektu planu z zarządcą dróg gminnych jako, że jest jednocześnie zarządcą tych dróg. W niniejszej sprawie zachodzi bowiem przypadek, gdy w toku procedury planistycznej temu samemu organowi przysługują uprawnienia organu planistycznego i kompetencje organu uzgadniającego. W takiej sytuacji nie zachodzi przypadek uzgodnienia przez Prezydenta m. st. Warszawy projektu planu z innym organem. Projekt planu nie wymaga dokonania uzgodnienia, o jakim mowa w art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci (do dnia 17 lipca 2010 r. art. 17 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) przez zarządcę drogi w sytuacjach, gdy właściwym zarządcą drogi jest organ planistyczny. Tym samym pisma Zarządcy Dróg Miejskich w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie można uznać za uzgodnienie w rozumieniu powyższych przepisów. Z powyższych względów przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4 a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Pismo Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie nie należy do kategorii aktów prawnych, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1 – 5 art. 58 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Nadto wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego. Co do zasady, na gruncie przepisów k.p.a., organ współdziałający uczestniczy w procesie decyzyjnym w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej. Natomiast, współdziałanie w toku procedury planistycznej zachodzi w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ – organ), podczas gdy klasyczna relacja rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej rozpatrywana jest w płaszczyźnie wertykalnej (relacja organ – jednostka). To zaś oddziaływuje na zakres uprawnień podmiotów, których prawa i obowiązki wiążą się z prawem własności (użytkowanie wieczyste) nieruchomości położonych na terenie objętym procedurą planistyczną. Z tych przyczyn nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Art. 106 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do formy, w jakiej uzgodnienie ma zostać wydane oraz sposobu zaskarżania przez gminy stanowisk uprawnionych organów, a więc stosowany jest odpowiednio. Postępowanie związane ze sporządzaniem projektu studium bądź planu miejscowego, nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się k.p.a. Stronami postępowania uzgodnieniowego są jedynie gmina i organ uzgadniający. Stronami takiego postępowania nie będą właściciele nieruchomości objętych projektem planu, czy też studium (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck 2011 r., wyd. 6 str. 230). Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, ustawodawca przewidział bowiem środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny, takim środkiem jest m.in. uzgodnienie projektu planu z odpowiednimi organami. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy. Należy zatem uznać, że gdyby nawet w niniejszej sprawie przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie było (hipotetycznie zakładając) uzgodnienie w rozumieniu art. 17 pkt 6 lit b tiret trzeci (art. 17 pkt 7 lit. d do dnia 17 lipca 2010 r.) to i tak skarga podlegałaby odrzuceniu przez Sąd pierwszej instancji jako wniesiona przez podmiot nie będący stroną postępowania uzgodnieniowego. Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 657/08, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie potwierdza, iż prawo wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe przysługuje każdemu, kto wykaże interes prawny do wystąpienia w sprawie. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono bowiem, iż stroną postępowania uzgodnieniowego jest strona postępowania głównego, czyli gmina, a organem właściwym do rozpoznania zażalenia na wydane w tym trybie postanowienie, jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.