IV SA/Wa 1100/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę W dniu [...] września1954 r. (znak [...]) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w m. C. , powiat G. , stanowiących własność osób wymienionych w tym orzeczeniu. Pod pozycją 15 tego orzeczenia został wymieniony P. G. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. (znak [...]) stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] września1954 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność P. G. Odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. wnieśli A. G. , oraz Lasy Państwowe- Nadleśnictwo L. . W złożonym odwołaniu A. G. wskazał, że w decyzji organu pierwszej instancji zostali pominięci pozostali spadkobiercy A. G. i S. G. . Natomiast Lasy Państwowe- Nadleśnictwo L. zarzuciło, że w zaskarżonej decyzji nie został określony przedmiot postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. (znak [...]) stwierdziło uchybienie przez Lasy Państwowe- Nadleśnictwo L. terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IVSA/Wa 1873/06, odrzucił skargę Lasów Państwowych- Nadleśnictwa L. na powyższe postanowienie z dnia 10 sierpnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt I OZ 207/07, oddalił zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 12 stycznia 2007 r. W piśmie z dnia 5 października 2011 r. A. G. wskazał, że na podstawie art. 137 K.p.a. cofa odwołanie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. (znak [...]). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak [...]) odmówił A. G. uznania cofnięcia przedmiotowego odwołania za skuteczne. Po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał między innymi, że w dniu przejęcia nieruchomości jej współwłaścicielami byli spadkobiercy A. G. i S. G., w tym P. G. . Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że P. G. był współwłaścicielem 1/12 części nieruchomości położonych w m. C. . Nie ustalił jednak kto był współwłaścicielem pozostałych 11/12 części tej nieruchomości. Natomiast we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września1954 r. wskazano, że dotyczy on nieruchomości stanowiącej własność P. G. i innych spadkobierców po S. G. Co więcej, w ocenie organu administracji publicznej Wojewoda [...] błędnie wskazał, że wnioskodawca A. G. jest następcą prawnym P. G. Ponadto Wojewoda [...] dopuścił się następującej niekonsekwencji: mimo, że nie ustalił wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, przesłał decyzję nie tylko do spadkobierców P.G., ale też do niektórych spośród spadkobierców S. G. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że Wojewoda [...], rozpatrując sprawę ponownie, powinien w szczególności ustalić wszystkie strony postępowania. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. G. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 137 i art. 139 K.p.a., polegające na bezpodstawnym, w ocenie skarżącego, rozpatrzeniu odwołania pochodzącego od jednej ze stron postępowania w sytuacji, gdy zostało ono przez nią cofnięte. Uzasadniając swoje stanowisko B. G. wskazał między innymi, że postępowanie administracyjne toczy się w sposób przewlekły, naruszając zasady wynikające z K.p.a. Z tego powodu nie jest zrozumiały fakt, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołuje się na "detale postępowania" i przekazuje "bez końca" sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że organ administracji publicznej może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy nie może samodzielnie dokonać ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej konkretnej sprawie nie było zaś potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego o ustalenie kto jest stroną postępowania, gdyż dokonał tego już Wojewoda [...] . Co więcej, zdaniem skarżącego, dla stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1954 r. kwestia dokładnego określenia stron postępowania przed Wojewodą [...] nie ma znaczenia. Prawa innych uczestników podobnych postępowań są chronione, toczą się bowiem postępowania dotyczące podobnych decyzji. Skarżący wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja narusza treść art. 137 K.p.a., bowiem została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania, pomimo, że odwołanie to zostało cofnięte. W ocenie skarżącego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przedstawił wystarczających podstaw uzasadniających twierdzenie, że cofnięcie odwołania spowodowałoby skutki, o których mowa w art. 137 K.p.a. Podkreślono, że powodem uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. było stwierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że decyzja ta mogłaby naruszać prawo z uwagi na wątpliwości co do kręgu stron postępowania. Stwierdzenie takie, w ocenie skarżącego wskazuje, że sam organ nie był pewien, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. rzeczywiście narusza prawo. Jeśli natomiast Minister był pewien, to nie powinien przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Nieuwzględnienie cofnięcia odwołania stanowi w ocenie skarżącego naruszenie jego praw jako strony postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w sytuacji cofnięcia odwołania przez stronę. W tym stanie rzeczy zasadnicze znaczenie dla oceny jej legalności ma ustalenie czy w sprawie zaistniały okoliczności objęte hipotezą normy prawnej zawartej w art. 137 zd. drugie K.p.a., umożliwiające merytoryczne rozpoznanie odwołania oraz czy zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego dla załatwienia sprawy uzasadnia skorzystanie przez organ odwoławczy z uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej, przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 137 K.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Z treści tego przepisu wynika, że warunkiem skuteczności cofnięcia odwołania jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: dokonanie takiej czynności przez stronę wnoszącą odwołanie, cofniecie odwołania przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, zgodność z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej lub nienaruszanie przez to rozstrzygnięcie interesu społecznego. Niespełnienie choćby jednej z tych przesłanek uniemożliwia uwzględnienie wniosku, co prowadzić musi do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Zważyć przy tym należy, iż dla oceny skuteczności cofnięcia odwołania nie ma znaczenia, czy taką możliwość zastrzegła sobie strona już w chwili wnoszenia odwołania. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują bowiem możliwości warunkowego wnoszenia środków odwoławczych, a więc uzależnienia ich bytu prawnego od zdarzeń zaistniałych w przyszłości. Skoro zaś jedną z przesłanek warunkujących skuteczne cofnięcie odwołania jest zgodność decyzji pierwszoinstancyjnej z prawem lub interesem społecznym to niezależnie od zgłoszonego przez stronę żądania zaniechania rozpatrywania odwołania, obowiązkiem organu odwoławczego jest kontrola legalności tego rozstrzygnięcia w ww. zakresie (por. wyrok NSA z 22.04.1994 r. I SA 119/94, ONSA 1995/1/47, z 22.08.2000 r. II SA/Gd 1857/98 Lex nr 44232). Takiej kontroli zostało poddane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. i w jej następstwie organ odwoławczy ocenił, że decyzja ta narusza prawo, gdyż nie ustala w sposób prawidłowy kręgu stron toczącego się postępowania. Organ odwoławczy zasadnie uznał, iż istnieje konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września1954 r. (znak [...]). Te okoliczności przesądziły o wykluczeniu możliwość uznania skuteczności czynności cofnięcia odwołania. Ocenę tę skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Jak stanowi art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: K.p.a.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania jest sprzeczne z prawem i może skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej. Jak stanowi art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia wymaga, że treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Prowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania wykraczającego poza zakres "dodatkowego postępowania" jest więc niedopuszczalne. W sytuacji wystąpienia konieczności przeprowadzenia takiego postępowania nieodzowne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (organowi pierwszej instancji). W niniejszej sprawie nie jest wątpliwy fakt, że w dniu przejęcia nieruchomości na mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września1954 r. (znak [...]), współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, byli spadkobiercy A. G. i S. G., w tym P. G. . Z związku z powyższym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo ocenił, że Wojewoda [...] powinien był ustalić wszystkie strony prowadzonego przez siebie postępowania, a więc wszystkich spadkobierców A. G. i S. G. Nieustalenie kto jest stroną postępowania administracyjnego stanowiłoby, w ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania. Mogłoby też potencjalnie prowadzić do zagrożenia wykonywania prawa własności i dziedziczenia przysługującego spadkobiercom A. G. i S. G. a chronionego przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1) i Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r. (art. 1). Orzekający w składzie niniejszym Sąd podziela pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z którym strony postępowania mogą zasadniczo wpływać na jego kształt, w szczególności przez składanie różnego rodzaju wniosków, wypowiadanie się co do zebranych powodów i materiałów, czy wreszcie korzystanie ze środków zaskarżenia. Co więcej, dopiero pełne ustalenie stron postępowania pozwoliłoby Wojewodzie [...] skierować decyzję do właściwie zakreślonego kręgu adresatów — tym bardziej ma więc istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Należy zatem uznać, że postępowanie wyjaśniające w kwestii ustalenia spadkobierców A. G. i S. G. byłoby na tyle skomplikowane i wymagałoby tak dokładnego zbadania sprawy, nie mieszcząc się przy tym w zakresie sformułowania "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", że z całą pewnością nie mogłoby zostać dokonane przez organ drugiej instancji. Naruszałoby to bowiem prawo stron postępowania administracyjnego do dwuinstancyjności postępowania oraz regulację wynikającą z art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. Należy przy tym zauważyć, że organy administracji publicznej muszą brać pod uwagę interesy i prawa wszystkich stron, a nie tylko B. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że ostateczna decyzja w niniejszej sprawie być może będzie stanowić podstawę wpisu do księgi wieczystej na zasadach określonych w ustawię z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.). W przypadku nieustalenia wszystkich współwłaścicieli nieruchomości dokonanie takiego wpisu nie byłoby możliwe. Stąd również z tego faktu wynika potrzeba określenia przez organy administracji publicznej dokładnego katalogu stron prowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również art. 6 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Treść powołanych wyżej regulacji jednoznacznie potwierdza, że organy administracji publicznej oraz sądy nie mogą odstępować od działania zgodnego z prawem - nawet ze względów celowościowych, w szczególności powołując się na potrzebę uniknięcia przewlekłości postępowania. Należy jednocześnie mieć na uwadze, iż na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wskazano powyżej, zaskarżona przez B. G. decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie naruszała prawa. Sam więc argument - niezależnie od tego, czy zasadny - że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołuje się na "detale postępowania" i przekazuje "bez końca" sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może prowadzić do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które orzekający Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.