IV SA/Wa 1101/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę W dniu [...] listopada 1954 r. (znak [...]) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...], stanowiących własność osób wymienionych w tym orzeczeniu. Pod pozycją 69 tego orzeczenia został wymieniony P. G. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. (znak [...]) stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] listopada 1954 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność P. G. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2007 r. (znak [...]) uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wnioskiem z dnia 9 września 2008 r. B. G. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2008 r. (znak [...]) odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] października 2007 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 427/09) uchylił decyzję z dnia [...] października 2008 r. i decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. (znak [...]) stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] października 2007 r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołań od decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał między innymi, że w dniu przejęcia nieruchomości jej współwłaścicielami byli spadkobiercy A. G. i S. G., w tym P. G. Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że P. G. był współwłaścicielem 1/12 części nieruchomości. Nie ustalił jednak: kto był współwłaścicielem pozostałych 11/12. Natomiast we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1954 r. wskazano, że dotyczy on nieruchomości stanowiącej własność P. G. i innych spadkobierców po A. G. i S. G. Co więcej, w ocenie organy administracji publicznej Wojewoda [...] błędnie wskazał, że wnioskodawca A. G. jest następcą prawnym P. G. Ponadto Wojewoda [...] dopuścił się następującej niekonsekwencji: mimo, że nie ustalił wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, przesłał decyzję nie tylko do spadkobierców P. G., ale też do niektórych spośród spadkobierców A. G. i S. G. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że Wojewoda [...], rozpatrując sprawę ponownie, powinien w szczególności ustalić wszystkie strony postępowania. Następnie B. G. (dalej także: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie z dnia 21 maja 2012 r. zarzucił decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: K.p.a.). W uzasadnieniu skargi B. G. wskazał między innymi, że postępowanie administracyjne toczy się w sposób przewlekły, naruszając zasady wynikające z K.p.a. Z tego powodu nie jest zrozumiały fakt, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołuje się na "detale postępowania" i przekazuje "bez końca" sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że organ ¡administracji publicznej może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy nie może samodzielnie dokonać ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy W tej konkretnej sprawie nie było zaś potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego o ustalenie kto jest stroną postępowania, gdyż dokonał tego już Wojewoda [...]. Co więcej, zdaniem skarżącego, dla stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1954 r. kwestia dokładnego określenia stron postępowania przed Wojewodą [...] nie ma znaczenia. Skarżący wskazał ponadto, że w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzono nieważność orzeczenia z dnia [...] listopada 1954 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność P. G., a nie współwłasność P. G. i innych spadkobierców po A. G. i S. G. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ administracji publicznej wskazał w szczególności, że aby prawidłowo ocenić ustalenie stanu faktycznego przez Wojewodę [...], musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części. Jest to jednak niedopuszczalne w świetle art. 136 K.p.a. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, w postępowaniu administracyjnym niezbędne jest ustalenie wszystkich stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; ¡dalej: K.p.a.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania jest sprzeczne z prawem i może skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej. Jak stanowi art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę! organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Prowadzenie przez organ II instancji postępowania wykraczającego poza zakres "dodatkowego postępowania" jest więc niedopuszczalne. W sytuacji wystąpienia konieczności przeprowadzenia takiego postępowania nieodzowne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest wątpliwy fakt, że w dniu przejęcia nieruchomości na mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. (znak [...]), współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, byli spadkobiercy A. G. i S. G., w tym P. G. Z związku z powyższym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo ocenił, że Wojewoda [...] powinien był ustalić wszystkie strony prowadzonego przez siebie postępowania, a więc wszystkich spadkobierców A. G. i S. G. Nieustalenie kto jest stroną postępowania administracyjnego stanowi, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania. Mogłoby też potencjalnie prowadzić do zagrożenia wykonywania prawa własności i dziedziczenia,; przysługującego spadkobiercom A. G. i S. G., a chronionego przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1) i Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r. (art. 1). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z którym strony postępowania mogą zasadniczo wpływać na jego kształt, w szczególności i przez składanie różnego rodzaju wniosków, wypowiadanie się co do zebranych powodów i materiałów, czy wreszcie korzystanie ze środków zaskarżenia. Co więcej, dopiero pełne ustalenie stron postępowania pozwoliłoby Wojewodzie [...] skierować decyzję do właściwie zakreślonego kręgu adresatów — tym bardziej ma więc istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że postępowanie wyjaśniające w kwestii ustalenia spadkobierców A. G. i S. G. byłoby na tyle skomplikowane i wymagałoby tak dokładnego zbadania sprawy, nie mieszcząc się przy tym w zakresie sformułowania "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", że z całą pewnością nie mogłoby zostać dokonane przez organ II instancji. Naruszałoby to bowiem prawo stron postępowania administracyjnego do dwuinstancyjności postępowania oraz regulację wynikającą z art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. Należy przy tym zauważyć, że organy administracji publicznej muszą brać pod uwagę interesy i prawa wszystkich stron, a nie tylko B. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że ostateczna decyzja w niniejszej sprawie być może będzie stanowić podstawę wpisu do księgi wieczystej na zasadach określonych w ustawię z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych ¡hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124|, poz. 1361, ze zm.). W przypadku nieustalenia wszystkich współwłaścicieli nieruchomości dokonanie takiego wpisu nie byłoby możliwe. Stąd również z tego faktu wynika potrzeba określenia przez organy administracji publicznej dokładnego katalogu stron prowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i wir granicach prawa. Jak stanowi zaś art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organy administracji publicznej oraz sądy nie mogą odstępować od działania zgodnego z prawem - nawet ze względów celowościowych, w szczególności powołując się na potrzebę uniknięcia przewlekłości postępowania. Na podstawie art. 1 § 1 ustàwy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził wyżej, zaskarżona przez B. G. decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie naruszała prawa. Sam więc argument - niezależnie ód tego, czy zasadny - że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołuje się na "detale postępowania" i przekazuje "bez końca" sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może prowadzić do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.