IV SA/Wa 1107/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skarg M. L. i S. L. oraz H. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. z [...] lipca 2010 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w M. Decyzja organu I. instancji została podjęta po rozpatrzeniu wniosku pp. S. i M. L. zwanych dalej "inwestorami". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spełnione są wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przez co realizacja inwestycji o określonych parametrach nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej "analizą" - sporządzonej w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie" - wskazano, że biorąc pod uwagę rodzaj i charakter zabudowy występującej w obszarze analizowanym wystarczające jest wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego określonego przepisami rozporządzenia, w którym znajdują się obiekty mieszkaniowo-handlowo-usługowe. Odwołanie od decyzji organu I. instancji wnieśli zarówno inwestorzy, jak i pp. K. i H. S. oraz p. Z. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazało na istotę i ogólne zasady postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zaznaczając, że wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy - w ujęciu funkcjonalnym - uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazano, że co do zasady wyznaczony przez organ I. instancji obszar analizowany obejmuje minimalny teren zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. jego granice znajdują się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m. W decyzji o warunkach zabudowy wyjaśniono przyczynę przyjęcia takich właśnie granic obszaru analizowanego oraz takich, a nie innych wymagań odnośnie nowej zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu drugiej instancji wnieśli inwestorzy, oraz pp. K. i H. S. Inwestorzy zarzucili, że w decyzjach błędnie zostały określone granice obszaru analizowanego w ten sposób, że nie obejmuje on szeregu działek zabudowanych budynkami o funkcji tożsamej z funkcją planowanej inwestycji, tj. mieszkalno-usług ową. W ocenie skarżących powyższe działki powinny być włączone do obszaru analizowanego, co wpłynęłoby na zwiększenie powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oraz zwiększenie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, gdyż na niewłączonych do obszaru analizowanego działkach znajdują się duże budynki mieszkalno-usługowe. Z drugiej strony inwestorzy zarzucili, że w obszarze analizowanym niesłusznie znalazły się konkretnie wskazywane niezabudowane działki, co sztucznie zaniża wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Wskazali ponadto na brak określenia działek z obszaru analizowanego stanowiących podstawę do określenia szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku. Natomiast skarżący pp. K. i H. S. wskazali, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, ponieważ tylko na jednej z działek w obszarze analizowanym znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni 150 m2 z lokalem handlowym na parterze o powierzchni. 30-40 m2, pełniącym funkcję sklepiku osiedlowego. Natomiast planowany budynek ma odwrotne proporcje. Zdecydowanie przeważa powierzchnia handlowa (460 m ) nad powierzchnią mieszkalną. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi jako niezasadne, oceniając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej przez inwestorów Naczelny Sąd Administracyjny, orzeczeniem z 5 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2097/11), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I. instancji. W uzasadnieniu stwierdzono: - Sąd I. instancji naruszył § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie wywodząc, że przepis ten wskazuje górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, dopuszczając przekroczenie tego limitu jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, - zgodnie z § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że wskazane w nim parametry stanowią podstawowe kryteria dla określenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustalając minimalne odległości, jakie należy uwzględnić wytyczając granice analizowanego obszaru; mając na uwadze cel przyjętych w przepisach tego rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ jest obowiązany czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość; stąd określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich; wyznaczając zatem obszar analizowany organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji; dokonany w tym względzie wybór przyjętych granic powinien zostać przez organ uzasadniony, jako że przyjęcie do analizy obszaru w innych granicach może prowadzić do odmiennych wyników, - podzielono zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji przepisów § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589); Sąd pominął - podnoszoną w skardze - kwestię niezastosowania przez organ w zaskarżonej decyzji oznaczeń wymaganych przepisami wymienionego rozporządzenia, - jak wynika z akt administracyjnych, część graficzna decyzji o warunkach zabudowy nie posiada nazewnictwa i oznaczeń umożliwiających ich powiązanie z tekstem decyzji, co zamyka drogę do przeprowadzenia weryfikacji zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa i z wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwzględniając zasadę związania oceną prawną wyrażoną przez Sąd II. instancji, w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w pierwszym rzędzie ocenił legalność zaskarżonej decyzji pod kątem kwestii wskazanych w orzeczeniu o sygn. akt ll OSK 2097/11. W tym świetle decyzja o warunkach zabudowy, utrzymana w mocy decyzją zaskarżoną, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego określających w danym przypadku wymagania, co do treści decyzji (jej części graficznej). Sąd II instancji wskazał, bowiem że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy (w rozumieniu §. 9 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie) "n/e posiada nazewnictwa i oznaczeń umożiiwiających ich powiązanie z tekstem decyzji". Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy skoro w wyroku o sygn. akt II OSK 2097/11 wskazano, że to "zamyka drogę do przeprowadzenia weryfikacji zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa i z wnioskiem". Łącząc treść zarzutu skargi kasacyjnej, gdzie wskazywano głównie na wadliwość części graficznej analizy, stanowiącej złącznik do decyzji o warunkach zabudowy (w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie), przy czym Sąd II instancji uznał ten zarzut za trafny, należy ocenić, że Sąd ten miał także, a być może przede wszystkim, na uwadze wadliwość tegoż załącznika. Stanowi on istotny element materiału dowodowego, będącego w istocie podstawą do oceny spełnienia wymagania wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wokół którego ogniskują się zarzuty skarg zarówno inwestorów jak i pp. K. i H. S. Ujawnienie istotnych braków w materiale dowodowym (analizie) także uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. W rozpoznawanym przypadku uchybienie wymaganiu art. 7, 77 §. 1 oraz 80 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak bowiem wskazał Sąd II. instancji: "zamyka drogę do przeprowadzenia weryfikacji zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa i z wnioskiem". W takiej sytuacji, skoro zgromadzony materiał dowodowy jest dotknięty istotną wadliwością, przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska, co do meritum zarzutów skarg - czy zakreślając konkretne parametry inwestycji uwzględniono zasadę wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na fakt, że uchybienie wymaganiom zgromadzenia materiału dowodowego dotyczy kluczowej kwestii, uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), zasadne było również uchylenie orzeczenia organu I. instancji. Należy jedynie wskazać na obowiązek organu I. instancji uwzględnienie, przy ponownym orzekaniu, oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 2097/11, w kwestii właściwego wyznaczenia granic terenu analizowanego i szczegółowego uzasadnienia przyjętych ostatecznie jego granic. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.