IV SA/Wa 1113/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej ( zwany dalej Prezes KZGW) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 128 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, wraz z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Elektrowni Wodnej we W. Sp. z o.o. oraz PP-H "K." Sp. z o.o., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008r., stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki O. dla potrzeb elektrowni wodnej w O., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. po rozpatrzeniu wniosku PP-H "K." Sp. z o.o. z dnia [...] października 2005 r.- stwierdził nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] marca 2005 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego Elektrowni Wodnej we W. na korzystanie z wód do celów energetycznych w kanale M. rzeki O.. W wyniku rozpatrzenia odwołania Elektrowni Wodnej W. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...]. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 172/07. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy nie wyjaśniły legitymacji Spółki "K." do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego oraz nie określiły w sposób jednoznaczny jaką wadą dotknięta jest kontrolowana decyzja Starosty O.. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] marca 2005r. Organ drugiej instancji uznał, że Wojewoda [...] nie zastosował się w pełni do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a przede wszystkim nie wyjaśnił statusu Spółki "K." do występowania w charakterze strony, a wydając decyzję nie określił czy wydaje ją na wniosek strony czy z urzędu. Natomiast podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że brak zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą jest rażącym naruszeniem przepisu art. 128 ust. 3 Prawa wodnego, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. W myśl przepisu art. 128 ust. 3 w/w ustawy instrukcja gospodarowania wodą jest integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia, a jej zatwierdzenie jest obligatoryjne, nie pozostawione do uznania organowi. Wskazując na konieczność zajęcia stanowiska w kwestii uprawnienia Spółki "K." do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił decyzją z dnia [...] maja 2008r. w/w decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Elektrownia Wodna we W. Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1386/08 stwierdził nieważność decyzji Prezesa KZGW z dnia [...] maja 2008r. jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., z uwagi na wadliwe stanowisko organów obu instancji co do interpretacji art. 128 ust. 3 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę O., jak również brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, ponadto wskazał iż nadal nie został wyjaśniona kwestia legitymacji "K."-u do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Pomimo złożenia przez Elektrownię Wodną we W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa KZGW z dnia [...] maja 2008 r., uchylającą decyzję Wojewody [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, Wojewoda [...] rozpatrzył sprawę i kolejny raz, wymienioną w sentencji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. tym razem z urzędu stwierdził nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] marca 2005 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Elektrownia Wodna we W. Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania wszczętego z urzędu, jak również Spółka "K.", w części dotyczącej jej uzasadnienia, z uwagi na pominięcie art. 128 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa wodnego i art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z uwagi na złożoną przez EW we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa KZGW z dnia [...] maja 2008 r., Prezes KZGW postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. zawiesił postępowanie w sprawie w/w odwołań, a po uzyskaniu w dniu [...] lutego 2009 r. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. podjął prowadzenie tego postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. Prezes KZGW po rozpatrzeniu odwołania Elektrowni Wodnej we W. Sp. z o.o. oraz PPH "K." Sp. z o.o., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008r., stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty O. [...] z dnia 25 marca 2005r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki O. dla potrzeb elektrowni wodnej w O. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes KZGW wskazał, iż organ wyższego stopnia wszczynając postępowanie nieważnościowe z urzędu ma obowiązek zawiadomienia o tym fakcie stron postępowania. W przypadku postępowania prowadzonego na żądanie strony w pierwszym etapie organ bada kwestie formalne i kończy go zawiadomieniem o wszczęciu postępowań, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione (żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do stwierdzania nieważności decyzji lub gdy żądanie dotyczy takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności). Wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności następuje w drugim etapie postępowania, który rozpoczyna się po doręczeniu stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej organ nie jest związany granicami wniosku i nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Istotą tego postępowania jest wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Prezes KZGW wskazał, iż w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia [...] października 2007r. o wszczęciu postępowania na wniosek Spółki "K.", natomiast z akt tych nie wynika aby organ l instancji analizował przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Zamiast tego, organ l instancji stwierdził zbędność takiego badania i bez zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu przeprowadził to postępowanie, i kolejny raz wydał z urzędu decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] marca 2005 r. Za zasadny zatem organ odwoławczy uznał zarzut EW we W. o zaniechaniu przez Wojewodę [...] ustawowego obowiązku powiadomienia stron o wszczęciu postępowania nieważnościowego z urzędu. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, iż zagadnienie legalności urządzeń wodnych wykonanych przez EW W. rozpatrywane już było podczas wcześniejszego postępowania. Organy podzieliły pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 172/07 z dnia 3 kwietnia 2007r., że urządzenia te nie wymagają przeprowadzenia procedury legalizacyjnej gdyż nie zostały wykonane bez pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie zainstalowano inne urządzenia. Wskazał, iż wątpliwość budzi stwierdzenie organu l instancji, że wykonanie przebudowy niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym skutkowało cofnięciem pozwolenia wodnoprawnego, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby organ prowadził postępowanie w sprawie cofnięcia ww. pozwolenia na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Zdaniem Prezesa KZGW niezrozumiała jest również konkluzja organu, że korzystanie z wód odbywa się za pośrednictwem urządzeń wodnych wymagających przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Prezes KZGW podniósł również, iż odnośnie naruszenia przepisu art. 128 ust. 3 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez Starostę O., za wiążącą należy przyjąć wykładnię zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1386/08 z dnia 3 listopada 2008 r., w myśl której nie nastąpiło naruszenie tego przepisu, gdyż dopuszczał on możliwość zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą w odrębnej decyzji. W świetle powyższej wykładni. Zdaniem Prezesa KZGW proponowane przez PP-H "K." rozszerzenie podstawy prawnej i uzasadnienia decyzji o przepisy art. 128 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa wodnego z uwzględnieniem art. 10 Poś, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie organu odwoławczego poruszona w piśmie Spółki "K." z dnia [...] stycznia 2009 r. kwestia porozumienia zawartego między tą Spółką a EW we W. w sprawie przejęcia elektrowni nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego udzielonego EW we W.. Porozumienie to było porozumieniem cywilnoprawnym i nie miało wpływu na przebieg postępowania administracyjnego. Dochodzenie ewentualnych roszczeń przez Spółkę "K." z tytułu nie dotrzymana przez EW we W. ustaleń zawartych w tym porozumieniu może się odbywać wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. Pismem z dnia [...] czerwca 2009r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierowała spółka "K." zarzucając naruszenie: - przepisów prawa procesowego - tj. art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy nie było ku temu przesłanek, - przepisów prawa materialnego - tj. art. 7 k.p.a., polegające na braku podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co naruszyło słuszny interes strony. Skarżąca spółka wskazała także na błędne uzasadnienie decyzji w części odnoszącej się do wyjaśnień strony, co rzutuje na treść przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wobec wskazanych naruszeń spółka "K." wniosła o: stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa KZGW z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - tj. rażącego naruszenia prawa będącego wynikiem umorzenia postępowania z powodu błędów procesowych Wojewody [...], które nie stwarzają bezprzedmiotowości postępowania, ani w znaczeniu podmiotowym, ani przedmiotowym, niezbędnej do umorzenia. W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła powyższe zarzuty, a ponadto zakwestionowała twierdzenie Prezesa KZGW zawarte w uzasadnieniu decyzji, a także przedstawiła argumentację mającą uzasadniać podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] marca 2005r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] października 2009r. Elektrownia Wodna we W. wniosła o oddalenie skargi, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą Prezes uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki O. dla potrzeb elektrowni wodnej w O. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes KZGW wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z urzędu formalnie nie zostało wszczęte. Ponadto merytorycznie ustosunkował się do zarzutów odwołania. W ocenie Sądu Prezes KZGW nie naruszył prawa uchylając wydaną przez Wojewodę [...] decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] marca 2005r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki O. dla potrzeb elektrowni wodnej w O. i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji. W piśmiennictwie podkreśla się, iż zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Dopuszczalność umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji dotyczącego sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną jest uzasadniona tym, że w postępowaniu odwoławczym nie stwierdza się nieważności decyzji nawet wówczas, gdy istnieje przyczyna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W niniejszej sprawie pomimo złożenia przez Elektrownię Wodną we W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję Prezesa KTGW z dnia [...] maja 2008 r., uchylającą decyzję Wojewody [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, Wojewoda [...] rozpatrzył sprawę i kolejny raz, wymienioną w sentencji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. tym razem działając z urzędu stwierdził nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] marca 2005 r. A zatem Wojewoda [...] pomimo, iż w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Prezesa KZGW z dnia [...] maja 2008 r. ( nieprawomocna z uwagi na zaskarżenie jej przez Elektrownię Wodną we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie), orzekł w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O.. W ocenie Sądu powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...] w sposób istotny narusza przepisy postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki O. dla potrzeb elektrowni wodnej w O. zainicjowane zostało wnioskiem Spółki PP- H "K." dnia [...] października 2005 r. Formalnie postępowanie wszczęte zostało w dniu [...] października 2007r. W sprawie dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie eliminując z obrotu prawnego wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Podkreślić należy, iż zarówno w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007r. jak i z dnia 3 listopada 2008r. Sąd zwrócił uwagę, iż w pierwszej kolejności Wojewoda [...] wyjaśnić winien kwestię legitymacji Spółki "K." do złożenia wniosku do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Tymczasem w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r. Wojewoda [...] stwierdził, iż stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej jest zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. Wojewoda uznał, iż ustalenie czy wnioskodawca spółka "K." posiada przymiot strony jest zagadnieniem złożonym i w przedmiotowej sprawie zbędnym, skoro stwierdzone rażące naruszenie prawa odnośnie decyzji Starosty O. z dnia [...] marca 2005r. jest oczywiste, a działanie "z urzędu" pozwala na szybsze i sprawniejsze załatwienie sprawy tj. wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego celem przywrócenia właściwego porządku prawnego. Z treści powyższej decyzji wynika zatem, iż Wojewoda [...] wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] marca 2005r. z urzędu postanowił, z naruszeniem treści art. 153 p.p.s.a., który wskazuje, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia - pominąć wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.