IV SA/Wa 1115/19

Dnia 2 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 2 lipca 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Z. i H. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz T. Z. i H. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. Z i H. Z. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty L. nr [...] z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Stan sprawy przedstawia się następująco: 30 października 2018 r. T. i H. Z. złożyli do Starostwa Powiatowego w L. wniosek o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków dla nieruchomości położonej w miejscowości W., gmina W., nr ewidencyjny działki [...], o powierzchni 1000 m2, oznaczonych wg ewidencji gruntów jako las. We wniosku wskazali m.in. że działka porośnięta jest krzakami i małymi samosiejkami, a nie lasem. Niemal wszystkie natomiast działki wokół działek wnioskodawców mają status działek budowlanych. Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2019 r. Starosta L. zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów ww. działki do czasu rozstrzygnięcia odwołania od projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. W uzasadnieniu wskazano, że w [...] lutego 2019 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostało przyjęte opracowanie geodezyjne z projektem gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki nr [...] położonej w W. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest prowadzona w oparciu o ustawę prawo geodezyjne i kartograficzne, która w art. 20 ust. 3a wskazuje, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. W ww. opracowaniu klasyfikator proponuje zmianę użytku na działce [...] z Ls na R. W ocenie organu, do wydania decyzji zatwierdzającej lub odrzucającej projekt gleboznawczej klasyfikacji gruntów niezbędne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tj.: postępowania prowadzonego przez Starostę L., w oparciu o ustawę o lasach, w sprawie zastrzeżeń złożonych do projektu uproszczonego planu urządzenia lasów dla działki nr [...] położonej w W. Wpisy w uproszczonym planie urządzania lasów stanowią bowiem istotny dowód przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w której klasyfikator proponuje zmianę użytku Ls na inny. Powyższe uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, że gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd organ zawiesza postępowanie. T. i H. Z. pismem z [...] lutego 2019 r. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc m.in. że: "Starosta L. pomimo tego, że był zobligowany decyzją SKO w [...], nie rozpatrzył sprawy ponownie tylko ją zawiesił." [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta L. prowadzi dwa niezależne postępowania z wniosków T. i H. Z.: - postępowanie w oparciu o art. 21 ust. 5 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 ze zm.); - postępowanie w oparciu o art. 20 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). Obowiązujący w tym zakresie przepis art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach nakładają obowiązek uwzględnienia w ewidencji gruntów i budynków ustaleń planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela i może nastąpić w wyniku uzyskania zgody właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania z leśnego na rolny. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że ustawa o lasach jest nadrzędna w stosunku do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zapis w uproszczonym planie urządzania lasu stanowi istotny dowód na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w decyzji zatwierdzającej projekt gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w którym klasyfikator proponuje zmianę użytku Ls na R. Uwzględniając stan faktyczny i prawny spraw organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności opisane w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wywiedli T. Z. i H. Z. zaskarżając je w całości. Skarżący wnieśli o: - uchylenie ww. postanowienia w całości, a tym samym uchylenie postanowienia Starosty L. nr [...] znak GD. [...]; - nakazanie staroście L. pilne rozpatrzenie sprawy i dokonanie aktualizacji klasyfikacji gleboznawczej w Ewidencji Gruntów i Budynków poprzez zmianę użytku działki nr ew. [...], położonej w W. z (Ls) na (R) - zgodnie z operatem klasyfikacyjnym gleby sporządzonym przez uprawnionego klasyfikatora gruntów i geodetę Pana R. C.. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Starosta jest zobowiązany do prowadzenia aktualnej bazy gruntów i budynków, dlatego może i powinien uaktualnić tę ewidencję - stosowny operat klasyfikacji gruntu działki nr. Ew [...] został wykonany (przez uprawnionego gleboznawcę) i jest prawną podstawą do dokonania stosownego wpisu aktualizującego. Skarżący wskazali, że wykonawca uproszczonego planu urządzenia lasu korzysta z bazy danych zawartych w tejże Ewidencji Gruntów i Budynków - baza ta winna być więc aktualizowana na bieżąco. Niezasadny w ocenie skarżących jest argument Starosty o tym, że najpierw należy rozpatrzyć uwagi do uproszczonego planu urządzenia lasu, a następnie jeśli one zostaną uznane można będzie zmienić zapisy w ewidencji gruntów. Skarżący podkreślili, że podstawą zmiany w ewidencji gruntów i budynków jest operat klasyfikatora gruntów, a nie zapisy w tworzonym uproszczonego planu urządzenia lasu. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Podstawą wydania zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia był art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a."), stosownie do którego organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie z urzędu, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazać należy, że dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie administracyjnej, kwestią wstępną jest takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do ustalenia okoliczności faktycznych, których ustalenie warunkuje załatwienie sprawy. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony, zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11, dostępne jak wyżej). Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem. Ocena tego zagadnienia, gdyby samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. W rozpoznanej sprawie przyczyną zawieszenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki [...] prowadzonego przez Starostę L. była konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wyłonionego w toku postępowania dotyczącego odwołania od projektu uproszczonego planu urządzenia lasu również toczącego się przed Starostą L. Już z tej przyczyny, że zagadnienie wstępne (o ile w ogóle istnieje) musiałoby zostać rozstrzygnięte przez ten sam organ, uznać należy że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligujące do zawieszenia postępowania. Przepis ten wymaga bowiem aby zagadnienie wstępne było rozstrzygane przez inny organ. Z uwagi zaś na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis 2011 r., s. 377-378, nb 8). Wskazać jednak niezależnie trzeba, że ani z uzasadnienia organu I instancji, ani też organu odwoławczego nie wynika jakie to okoliczności i w oparciu o jakie przepisy prawa muszą być ustalone w postępowaniu dotyczącym planu uproszczonego urządzenia lasu, aby możliwe było dokonanie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, czyli nie jest wiadome czego faktycznie dotyczy zagadnienie wstępne. Istota ewentualnego zagadnienia wstępnego jest w ocenie Sądu tym bardziej niezrozumiała, że o zmianie użytku leśnego na rolny – do czego dążą skarżący wszczynając postępowanie o zmianę klasyfikacji gleboznawczej – decydują wyłącznie szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasu (art. 13 ust. 2 ustawy o lasach). Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warunkach rozpoznanej sprawy nie zachodziły przesłanki warunkujące obligatoryjne zawieszenie postępowania. O ile bowiem charakter zagadnienia wstępnego nie został wykazany, to z okoliczności ustalonych przez organy wynika jednoznacznie, że ewentualne zagadnienie wstępne nie będzie rozstrzygane ani przez innych organ ani przez sąd, a tylko wówczas art. 97 § 1 pkt 4 przewiduje możliwość i obowiązek zawieszenia postępowania. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz na podstawie art. 135 powołanej ustawy, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku uchylając postanowienie zaskarżone oraz postanowienie je poprzedzające. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. i – bądź wykażą istnienie zagadnienia prawnego spełniającego warunki zawieszenia postępowania, bądź rozstrzygną sprawę merytorycznie.