IV SA/Wa 1117/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2010 r. sprawy ze skargi Rady Gminy i Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. - oddala skargę - IVSA/Wa 1117/10 UZASADNI EN I E Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda" albo "organ nadzoru"), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę (dalej "uchwały" i "Rady"). W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada nie zatwierdziła opłaty za 1 metr sześcienny wody z gminnego ujęcia wodociągowego w W., K. i G. w wysokości 2,60 złotych, w tym podatek VAT + stawka abonamentowa w wysokości 1,07 złotych za miesiąc na okres jednego roku, począwszy od dnia 1 marca 2010 r. Z uzasadnienia uchwały wynika, że przyczyną odmowy zatwierdzenia taryfy było niedołączenie przez przedsiębiorstwo wodociągowe (tj. Zakład Gospodarki Komunalnej w W. Spółka z o.o. - dalej "Zakład") przy wniosku o wydanie uchwały ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy oraz wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, co nie pozwoliło określić kryteriów i szczegółowych wyliczeń dotyczących podziału wieloletnich nakładów na rozwój i modernizację urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W ocenie organu nadzoru uchwała narusza w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa, w związku z czym należy stwierdzić jej nieważność. Powyższe wynika w ocenie Wojewody z następujących przyczyn: Po pierwsze, sprawozdanie finansowe za rok obrotowy zostało w rzeczywistości dołączone przez Zakład do wniosku, co wynika z dokumentów zgromadzonych przez organ nadzoru oraz pisemnych wyjaśnień Zakładu, a jednocześnie w świetle art.21 ust.7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz.858), dalej "ustawy" albo "ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu ...", podmiot ten nie jest objęty obowiązkiem opracowania planu rozwoju i modernizacji z racji tego, że nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Po drugie, uchwała została podjęta w dniu [...] marca 2010 r., a zatem z przekroczeniem przewidzianego w art.25 ust.5 ustawy czterdziestopięciodniowego terminu od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf (w niniejszej sprawie wniosek taki złożono w ocenie Wojewody w dniu [...] grudnia 2009 r.). Po trzecie, wbrew art.24 ust.5 ustawy Rada nie wskazała przepisów prawa, z którymi taryfa byłaby sprzeczna, poza tymi, które dotyczą sprawozdania finansowego oraz planu rozwoju i modernizacji (podczas, gdy zarzuty Rady w tym zakresie okazały się nietrafne). Po czwarte, zachodzi sprzeczność pomiędzy tytułem uchwały (uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryf) a jej treścią (odmowa zatwierdzenia taryf). Rada wniosła do Sądu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, podnosząc zarzuty: naruszenia art.24 ust.2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu ... poprzez błędne przyjęcie, że uchwała podjęta została wydana z przekroczeniem ustawowego terminu w sytuacji, w której wniosek o zatwierdzenie taryfy złożony został nie w dniu [...] grudnia 2009 r., jak przyjął organ nadzorczy, a w dniu [...] lutego 2010 r. (do skargi załączono poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, datowanego na [...] grudnia 2010 r. i zaopatrzoną prezentatą Urzędu Gminy i Miasta w W. z datą [...] lutego 2010 r.), naruszenia art.24 ust.4 w związku z art.20 ust.4 pkt 1 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że Zakład przedłożył wymagane sprawozdanie finansowe za poprzedni rok obrotowy w sytuacji, w której we wniosku wymieniono jako złączniki wyłącznie uzasadnienie wniosku oraz tabele od A do H, naruszenia art.91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm.) przez przyjęcie, że uchwała Rady jest sprzeczna z prawem. Rada podniosła również, że: - wbrew ocenie Wojewody wskazała w uchwale przepis, z którym przedłożona do zatwierdzenia taryfa była niezgodna (art.24 ust.4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu ...), - powyższe nastąpiło w uzasadnieniu uchwały, czemu nie sprzeciwiają się regulacje ustawy, pozostawiające w tym zakresie dowolność organom, - nieprawidłowo Wojewoda nie skorzystał z możliwości zwrócenia się do Rady, przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, o złożenie wyjaśnień w kwestii daty złożenia wniosku przez Zakład oraz potwierdzenia, czy przy wniosku załączył on wymagane sprawozdanie finansowe, czy też nie, opierając się wyłącznie na wyjaśnieniach Zakładu (pozbawienie Rady uczestnictwa w postępowaniu). W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 1 października 2010 r. (k.49 akt sądowych) pełnomocnik Rady podniósł szczególności, że termin na wydanie uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy winien być liczony od daty otrzymania pisma przez Burmistrza Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3§2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga Rady nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchwała Rady, której dotyczy zaskarżone do Sądu rozstrzygniecie nadzorcze, wydana została z naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej nieważności, co trafnie wykazał Wojewoda. Zgodnie z art.91 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zasadnie uznał Wojewoda, że uchwała Rady wydana została po upływie nieprzekraczalnego terminu do jej wydania, przewidzianego w art.24 ust.5 ustawy. Zgodnie z art.24 ustawy: * przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust.2), * do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust.3), * wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust.4), * rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust.5). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się datowany na [...] grudnia 2009 r. wniosek Zakładu o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, skierowany do Rady Gminy i Miasta W., który w tym samym dniu wpłynął do Urzędu Gminy i Miasta W. (wpływ potwierdza pieczątka Urzędu, zaopatrzona podpisem oraz datą). Jak już wspomniano wcześniej, przy skardze Rada przedłożyła kserokopię wniosku Zakładu o identycznej treści, posiadającego tę samą datę sporządzenia ([...] grudnia 2009 r.), skierowanego tym razem do Burmistrza Gminy i Miasta W., które wpłynęło do Urzędu Gminy i Miasta w dniu [...] lutego 2010 r. Oba pisma wnioskowały o zatwierdzenia taryf obowiązujących w okresie [...] marca 2010 r. – [...] lutego 2011 r. Z powyższego wynika, że w dwóch różnych terminach ([...] grudnia 2009 r. oraz [...] lutego 2010 r.) Zakład złożył w Urzędzie Gminy i Miasta dwa jednobrzmiące wnioski skierowane do różnych adresatów (Rady oraz Burmistrza). Pierwszy z tych wniosków złożony został w zgodzie z terminem wskazanym w art.24 ust.2 (siedemdziesiąt dni przed planowanym wejściem taryf w życie), drugi natomiast z naruszeniem tego terminu. Podkreślić należy, że jak wynika z art.24 ustawy postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia taryf jest dwuetapowe, angażujące zarówno burmistrza (wójta, prezydenta) gminy, tj. jej organ wykonawczy, jak i organ uchwałodawczy, tj. radę. Zgodnie z art.24 ust.4 ustawy organ wykonawczy dokonuje weryfikacji wniosku, po czym ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia albo odmowie zatwierdzenia podejmuje organ uchwałodawczy (art.24 ust.5 ustawy). Konsekwencją wspomnianej dwuetapowości postępowania jest fakt, że pomimo rozstrzygania w sprawie przez organ uchwałodawczy gminy, wniosek w przedmiocie zatwierdzenia taryf przedkłada przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne organowi wykonawczemu, co wprost stwierdza art.24 ust.2 ustawy. Nie ulega zatem właściwości, że pierwszy wniosek Zakładu, tj. wniosek, który wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w dniu [...] grudnia 2009 r. wskazywał błędnie oznaczonego adresata (Radę zamiast Burmistrza). W ocenie Sądu jednakże powyższe nie zwalniało Rady z obowiązku niezwłocznego nadania biegu wnioskowi poprzez jego przekazanie Burmistrzowi. Konkluzja ta wynika za faktu, że: po pierwsze, treść wniosku, który wpłynął do Rady nie mogła pozostawiać żadnych wątpliwości co do rodzaju postępowania, jakie zamierzał wszcząć Zakład (świadczy o tym nie tylko jasnobrzmiąca treść wniosku, powołująca się na podstawę prawną, ale już sam wyeksponowany tytuł pisma "Wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków"), w związku z czym nie zachodziła konieczność prowadzenia przez Radę jakiegokolwiek postępowania w przedmiocie wyjaśnienia intencji wnioskodawcy, po drugie, organ do którego wadliwie skierowano wniosek (Rada) nie jest organem, którego kompetencje pozostawałyby poza zakresem sprawy będącej przedmiotem wniosku, a wprost przeciwnie, jest to organ posiadający w tej sprawie kompetencje zasadnicze, najdalej idące, tj. kompetencje decyzyjne, mający świadomość tego, że ich wykonanie wymaga przeprowadzenia przez Burmistrza, tj. organ hierarchicznie mu podporządkowany i ściśle z nim współpracujący, postępowania o charakterze wstępnym. Oczywisty i ścisły związek postępowania wstępnego przeprowadzanego przez Burmistrza oraz postępowania zasadniczego przeprowadzanego przez Radę, oraz ich wzajemna współzależność, upoważniają do stwierdzenia, że na podstawie art.24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu nie przeprowadza się w istocie dwóch odrębnych postępowań w ścisłym znaczeniu tego terminu ukształtowanym w doktrynie prawa administracyjnego, a dwa etapy tej samej procedury w przedmiocie zatwierdzenia taryf. De facto zatem uprawnione jest kwalifikowanie faktu złożenia przez Zakład wniosku do Rady, nie jako złożenia wniosku do organu niewłaściwego, a wprost przeciwnie, jako złożenia tego wniosku do organu właściwego, który winien dokonać jedynie czysto technicznego przekazania pisma organowi dokonującemu czynności o charakterze wstępnym. W konsekwencji powyższego wniosek, który wpłynął do Rady, skutecznie wszczął postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia taryf. Przyjęcie takiej wykładni przepisów powodowałoby brak konieczności odwoływania się odpowiedniego stosowania art.65 k.p.a. (odpowiedniego z uwagi na to, że postępowanie przedmiocie wydania uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf nie jest postępowaniem w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, które to postępowania reguluje k.p.a.), zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Niezależnie jednak od stanowiska w kwestii formalnej podstawy powstania po stronie Rady obowiązku przekazania wniosku Burmistrzowi nie może ulega wątpliwości, że wydanie przez Radę uchwały w dniu [...] marca 2010 r. nastąpiło z uchybieniem terminu wskazanego w art.24 ust.5 ustawy, tj. po upływie czterdziestu pięciu dni od dnia złożenia wniosku (przyjmując za datę złożenia wniosku [...] grudnia r., uznać należy że podjęcie uchwały winno nastąpić nie później niż [...] stycznia r., przyjmując natomiast ewentualnie, w ślad za ścisłą wykładnią art.24 ust.2 regulującego termin złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne, że dniem, w którym wniosek wywołuje skutki prawne jest siedemdziesiąty dzień przed planowanym wejściem taryf w życie, tj. w niniejszej sprawie [...] grudnia 2009 r., podjęcie uchwały winno nastąpić nie później niż [...] lutego 2010 r.). Wydanie uchwały po terminie uznać należy za istotne naruszenie przepisów o postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia taryf (art.24 ust.5 ustawy), które zasadnie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzorczy. Z racji uznania zasadności wyeliminowania uchwały Rady w związku z istotnym uchybieniem o charakterze formalnym, bezprzedmiotowym jest badania przez Sąd merytorycznej prawidłowości uchwały, a zatem badanie kwestii o tym charakterze podniesionych zarówno przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jak i przez Radę w skardze. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.