IV SA/Wa 1119/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Rady Miasta L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie wyboru ławników do Sądu Okręgowego w Warszawie 1. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w części stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie wyboru ławników do Sądu Okręgowego w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej Rady Miasta L. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w L. podjęła w dniu [...] października 2003 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyboru ławników do Sądu Okręgowego w Warszawie. Uchwała została podjęta na podstawie art. 160 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 98, poz. 1070 ze zm.), zwanej dalej "p. u. s. p.". W drodze tej uchwały Rada Miejska w L. ławnikiem wybrała m. in. A. N., zgłoszonego przez Radę Powiatową S. w L. Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u. s. g.", stwierdził nieważność m. in. wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki wskazał, że narusza ona art. 162 p. u. s. p. poprzez wybór A. N. - osoby, która została zgłoszona przez partię polityczną (S.), która nie jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 162 p. u. s. p. do zgłaszania kandydatów na ławników. Zgodnie z art. 162 p. u. s. p. kandydatów na ławników zgłaszają radom gmin prezesi sądów, stowarzyszenia, organizacje i związki zawodowe, zarejestrowane na podstawie przepisów prawa, oraz co najmniej dwudziestu pięciu obywateli mających czynne prawo wyborcze, zamieszkujących stale na danym terenie. Partie polityczne natomiast nie zostały wymienione przez ustawodawcę wśród podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na ławników. Ponadto Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza wymóg apolityczności wymiaru sprawiedliwości, a zatem sądy powinny być wolne od jakiegokolwiek oddziaływania partii politycznych. Organ nadzorczy stwierdził nadto, że zespół powołany do opiniowania kandydatów na ławników nie zakwalifikował poszczególnych osób jako kandydatów na ławników do Sądu Okręgowego w Warszawie lub do Sądu Rejonowego w L. Choć opinia ta nie ma wiążącego charakteru, jednak w opinii należy uwzględniać wymogi formalne wynikające z p. u. s. p., co wskazuje na dokonane naruszenia. Rada Miejska w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Wojewoda Mazowiecki naruszył prawo poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przed wydaniem tego rozstrzygnięcia, ponieważ najpierw do skarżącego wpłynęło rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] listopada 2003 r. (w dniu 1 grudnia 2003 r.), a potem - zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 19 listopada 2003 r. (w dniu 2 grudnia 2003 r.). Zdaniem skarżącego nawet gdyby przyjąć, że wyżej wymienione zawiadomienie zostało wydane w przeddzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, to stanowi to rażące naruszenie art. 61 § 1 i 4 k. p. a. w związku z art. 91 ust. 1, 3 i 5 u. s. g. Uniemożliwiło to skarżącemu wzięcie udziału w postępowaniu nadzorczym. Ponadto skarżący wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ust. 3 u. s. g. w związku z art. 107 § 3 k. p. a., ponieważ nie zawiera uzasadnienia prawnego. Wymogu tego, zdaniem skarżącego, nie spełnia lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które nie wskazuje, jaki przepis prawa został naruszony, a jedynie odwołuje się do wymogu apolityczności wymiaru sprawiedliwości wywiedzionego z bliżej nieokreślonych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący z ostrożności procesowej podniósł także zarzut, iż nawet gdyby stanowisko organu nadzorczego było uzasadnione, to powinien on stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały tylko w części obejmującej wybór osoby zgłoszonej przez partie polityczną, a nie - w całości, tj. także wobec osób, które nie zostały zgłoszone przez partię polityczną. Skarżący podniósł, że przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie wprowadzają ograniczeń, co do przynależności ławników do partii politycznych ani co do zgłaszania kandydatów na ławników przez partie polityczne. Zgodnie bowiem z art. 162 § 1 p. u. s. p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały kandydatów na ławników mogły zgłaszać radom gmin m. in. organizacje i związki zawodowe, zarejestrowane na podstawie przepisów prawa. Skarżący wskazał, że - zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t. j.: Dz. U. nr 79, poz. 857 ze zm.) - partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Może ona korzystać z praw wynikających z ustaw po uzyskaniu wpisu do ewidencji partii politycznych. Wynika z tego, że partia polityczna spełnia kryterium organizacji zarejestrowanej na podstawie przepisów prawa w rozumieniu art. 162 § 1 p. u. s. p., stąd mogła zgłaszać kandydatów na ławników. O ile ustawodawca uznałby niewłaściwość sytuacji, w której partie polityczne zgłaszają kandydatów na ławników, to powinien dokonać stosownych zmian legislacyjnych w p. u. s. p. Przeciwna interpretacja art. 161 § 1 p. u. s. p. jest celowościowa i postulatywna, a więc nie może w państwie prawa stanowić normy prawnej. Podnoszony postulat apolityczności wymiaru sprawiedliwości prowadzi zdaniem skarżącego do absurdalnych wyników, bowiem ławnikiem mógłby zostać członek partii politycznej zgłoszony prze lokalne stowarzyszenie czy grupę obywateli, a nie mogłaby nim zostać osoba zgłoszona przez partię polityczną, ale do niej nienależąca. Naruszałoby to równe traktowanie obywateli zagwarantowane w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego negatywna opinia zespołu powołanego do opiniowania kandydatów na ławników nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, ponieważ opinia ta nie ma wiążącego charakteru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wskazał ponadto, iż skarżący zwracał się do Prezesa Sądu Okręgowego w Warszawie o wyjaśnienie dotyczące możliwości dopuszczenia do kandydowania osób, które zostały zgłoszone przez partie polityczne. Skarżący otrzymał jednoznaczną opinię, iż w świetle obowiązujących przepisów partie polityczne nie mogą zgłaszać kandydatów na ławników. Organ podniósł, że na temat partyjnego poparcia dla kandydatów wypowiedział się Departament Legislacyjno-Prawny w Ministerstwie Sprawiedliwości i orzekł, że skoro Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza jako zasadę wymóg apolityczności wymiaru sprawiedliwości, zatem sądy powinny być wolne od jakiegokolwiek oddziaływania partii politycznych. Skarżący nie wziął pod uwagę tej opinii, jak również opinii własnej komisji kwalifikującej kandydatów oraz stanowiska Prezesa Sądu Okręgowego, o którym mowa wyżej, i dokonał wyboru osoby, która uzyskała poparcie partii politycznej - S. W ocenie organu nadzoru art. 162 p. u. s. p. uprawnia do zgłoszenia kandydatów na ławników prezesów sądów, stowarzyszenia, organizacje i związki zawodowe, a zatem partie polityczne nie należą do uprawnionych ustawowo podmiotów. Nazwa "organizacje i związki zawodowe", oznacza podmioty o charakterze zawodowym i związki zawodowe, lecz nie jakiekolwiek organizacje. Partia polityczna jako "organizacja społeczna" nie mieści się więc w grupie podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na ławników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i niezależnie od podniesionych w niej zarzutów dokonuje kontroli legalności zaskarżonych aktów. Sąd, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...]) w oparciu o wyżej wskazane kryteria, uznał zasadność skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania. Sąd jednocześnie nie podzielił stanowiska strony skarżącej, co do możliwości zgłaszania kandydatów na ławników przez partie polityczne. Zgodnie z art. 162 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o wyborze ławników, kandydatów na ławników mogły zgłaszać radom gmin następujące podmioty: prezesi sądów, stowarzyszenia, organizacje i związki zawodowe, zarejestrowane na podstawie przepisów prawa, oraz co najmniej dwudziestu pięciu obywateli mających czynne prawo wyborcze, zamieszkujących stale na danym terenie. Partie polityczne natomiast nie zostały wymienione przez ustawodawcę wśród podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na ławników. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Jednym z podstawowych filarów funkcjonowania demokratycznego państwa prawa jest trójpodział władzy w państwie. Podział na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Zgodnie z art. 173 Konstytucji RP, Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. W takim właśnie kontekście należy rozpatrywać treść art. 162 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały. Jak to już zostało powiedziane, przepis ten wskazywał podmioty uprawnione do zgłaszania radom gmin kandydatów na ławników. Wśród tych podmiotów wymieniono również stowarzyszenia, organizacje i związki zawodowe, zarejestrowane na podstawie przepisów prawa. W przepisie tym nie wymieniono jednak partii politycznych jako podmiotów mogących zgłaszać kandydatów na ławników. Zdaniem Sądu powyższe wynika z faktu, że partie polityczne są organizacjami szczególnego rodzaju. Definicja encyklopedyczna mówi, że partia (z łaciny pars, partis – część) to dobrowolna organizacja, reprezentująca interesy określonej grupy społecznej, zmierzająca do zdobycia lub utrzymania władzy państwowej w celu realizacji swojego programu politycznego. Przy czym władza stanowi dla partii instrument realizacji programu politycznego, który jest funkcjonalny wobec interesów jednej z grup społecznych. Celem partii politycznych jest zatem zdobycie władzy (w państwie demokratycznym w drodze wyborów) w organach ustawodawczych, a następnie władzy wykonawczej, ponieważ zdobycie władzy umożliwia partii realizację programu popieranego przez jej członków. Zgodnie z art. 169 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych ławnicy w zakresie orzekania są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Treść tego przepisu ma swoje umocowanie w art. 178 § 1 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oba powyższe przepisy mają na celu zagwarantowanie niezawisłości osób, którym powierzone zostało wykonywanie władzy sądowniczej. Niezawisłość sędziowska jest naczelną zasadą wymiaru sprawiedliwości, przejawiającą się w tym, że sędzia przy rozstrzyganiu spraw orzeka zgodnie ze swoim sumieniem i na podstawie przepisów prawa. Co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy nie może być związany żadnym poleceniami czy też sugestiami pochodzącymi z zewnątrz. Powyższe odnosi się zarówno do sędziów zawodowych, jak też do ławników, którzy również uczestniczą w wymiarze sprawiedliwości i ich głos podczas wyrokowania jest równoważny z głosem sędziego zawodowego. Niezawisłość osób sprawujących wymiar sprawiedliwości związana jest przede wszystkim z utrzymaniem podziału władz. Organy władzy wykonawczej i ustawodawczej mają obowiązek zapewnienia sędziom niezawisłości. W związku z tym organy władzy wykonawczej i ustawodawczej (w których zasiadają przedstawiciele partii politycznych) muszą powstrzymywać się od jakichkolwiek kroków mogących podważyć niezawisłość sędziów. Odnosi się to także do grup nacisku i innych grup interesów, w tym szczególnie do partii politycznych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż trudno uznać, aby wolą ustawodawcy było to, aby w procesie rekrutacji ławników (osób sprawujących władzę sądowniczą) czynny udział brały partie polityczne będące organizacjami, których celem jest zdobycie władzy ustawodawczej i wykonawczej. Przyjęcie odmiennego założenia mogłoby prowadzić do podważenia konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy. Takiego stanowiska Sądu nie podważa również okoliczność, że treść art. 162 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych została zmieniona w 2005r., a zmiana ta polegała m.in. na tym, że ustawodawca wprost odmówił partiom politycznym prawa do zgłaszania kandydatów na ławników. Zmiana ta zdaniem Sądu miała na celu jedynie wyeliminowanie pewnych wątpliwości interpretacyjnych i w związku z tym konieczności dokonywania wykładni systemowej tegoż przepisu. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że tak jak w chwili obecnej, również w dacie podjęcia uchwały będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, partie polityczne nie były podmiotami uprawnionymi do zgłaszania kandydatów na ławników. Powyższe stwierdzenia w niczym jednak nie zmieniają przekonania Sądu, że badane rozstrzygnięcie nadzorcze w zaskarżonej części wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda Mazowiecki naruszył prawo poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przed wydaniem tego rozstrzygnięcia, ponieważ najpierw do skarżącego wpłynęło rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] listopada 2003 r. (w dniu 1 grudnia 2003 r.), a potem - zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 19 listopada 2003 r. (w dniu 2 grudnia 2003 r.). Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że stanowi to rażące naruszenie art. 61 § 1 i 4 k. p. a. w związku z art. 91 ust. 1, 3 i 5 u. s. g. Uniemożliwiło to bowiem skarżącemu wzięcie udziału w postępowaniu nadzorczym. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Dodać jeszcze przy tym wypada, iż w razie, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy, to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie postanowień zawartych w uchwale. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ust. 3 u. s. g. w związku z art. 107 § 3 k. p. a., ponieważ nie zawiera uzasadnienia prawnego. Wymogu tego, nie spełnia lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które jedynie odwołuje się do wymogu apolityczności wymiaru sprawiedliwości wywiedzionego z bliżej nieokreślonych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym miejscu wypada zgodzić się ze stroną skarżącą, iż gdyby organ nadzoru prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko merytoryczne w odniesieniu do wyboru poszczególnych ławników, to mógł on stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały tylko w części obejmującej wybór osoby zgłoszonej przez partie polityczną, a nie - w odniesieniu do wszystkich osób wybranych ławnikami do Sądu Okręgowego w Warszawie, tj. także wobec osób, które nie zostały zgłoszone przez partię polityczną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.