IV SA/Wa 1122/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie asesor WSA Joanna Skiba, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2007 r. sprawy ze skargi Gminy B. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji z Krajowego Rejestru Karnego -oddala skargę- Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego odmówił Gminie B. udzielenia informacji z Krajowego Rejestru Karnego o pracownikach zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Podstawą postanowienia był art. 4 ust. 1 punkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 10, art. 23, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. Nr 50, poz. 580 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą", a także art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako uzasadnienie wskazano, że art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy przyznaje organom samorządu terytorialnego prawo do uzyskania informacji z Rejestru, jeśli jest to uzasadnione potrzebą nałożonych na nie zadań publicznych określonych w ustawie. Z kolei punkt 10 tego przepisu przyznaje to prawo pracodawcom pod określonymi warunkami. W niniejszej sprawie wystąpienie o udzielenie informacji o pracownikach samorządowych odbyło się na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy, a w takim przypadku, na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 2, niezbędne było uiszczenie opłaty za udzielenie informacji. Ustawa nie różnicuje pracodawców pod tym względem - występując o udzielenie informacji z Rejestru o swoich pracownikach Gmina działała - w ocenie organu - jako pracodawca. Potwierdza, według niej, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1201). W zażaleniu na to postanowienie zarzucono mu naruszenie art. 219 Kpa, gdyż, w ocenie skarżącej, postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia może być wydane tylko z przyczyn merytorycznych, a nie formalnych, do których należy brak uiszczenia opłaty. Skarżąca powołała się ponadto na intencje projektodawców ustawy zmieniającej ustawę o pracownikach samorządowych, które zawiera stosowny druk sejmowy dotyczący tego projektu. W druku tym stwierdzono, że uchwalenie ustawy nie będzie powodować negatywnych skutków w sferze ekonomicznej, gospodarczej i społecznej państwa. Gmina podniosła też, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1591 ze zm.) wykonuje tylko zadania publiczne. Powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy oceniła, że podstawą jej wystąpienia był ten właśnie przepis, a takie zapytanie nie wymaga uiszczenia opłaty. Zatrudnianie pracowników samorządowych służy ostatecznie wyłącznie realizacji zadań publicznych, np. zarządzaniu drogami publicznymi. Organ, w ocenie skarżącej, niewłaściwie zinterpretował art. 6 ust. 1 punkt 9 i 10 ustawy, pominął art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 64, poz. 565). Przepis tej ostatniej ustawy uzupełnia katalog zwolnień z odpłatności za udostępnianie informacji z rejestrów publicznych, określony w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 zdanie drugie ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym. Zarzucono też organowi ograniczenie się wyłącznie do wykładni literalnej poszczególnych przepisów. Tymczasem literalna wykładnia jest wystarczająca tylko wtedy, gdy jej wyniki pozostają w zgodzie z założeniami aksjologicznymi danej normy. W niniejszej sprawie intencją ustawodawcy był - w ocenie Gminy - bezpłatny dostęp gmin do danych o urzędnikach samorządowych. W sytuacji niejasności wykładni językowej pierwszeństwo powinna mieć wykładnia odwołująca się do aksjologii normy prawnej. Zinterpretowanie art. 6 ust. 1 ustawy w oderwaniu od kontekstu sytuacyjnego zaprowadziło organ - zdaniem Gminy - do absurdalnych wniosków. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji i powtórzył argumentację tam zawartą. Minister ocenił, że podstawą zapytania w niniejszej sprawie był art. 6 ust. 1 pkt 10, a nie 6 ust. 1 pkt 9 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z [...] kwietnia 2007 r. skarżąca Gmina ponowiła argumentację zawartą w toku postępowania administracyjnego. Podkreśliła, że gmina wykonuje wyłącznie zadania publiczne, a z pewnością wykonuje je w trakcie weryfikacji wymogu niekaralności urzędników. Sformułowała też zarzut naruszenia przez organ art. 15 ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne. W ocenie skarżącej przepis ten stanowi samodzielną podstawę bezpłatnego udostępniania gminom informacji z rejestru. Skarżąca wskazała też na zbieżne z jej poglądami na tę kwestię poglądy przedstawicieli nauki prawa, na podobieństwo opłaty z art. 24 ust. 1 ustawy do świadczeń podatkowych, a takie - jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - nie mogą być wprowadzane w trakcie roku podatkowego - w niniejszej sprawie roku 2006. Budżety jednostek samorządu terytorialnego nie mogły więc uwzględnić tych wydatków w tym roku, co stanowi dodatkowy argument przeciwko zasadzie odpłatności informacji o karalność osób zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego w dacie wejścia w życie nowelizacji ustawy o pracownikach samorządowych. Zasada nieodpłatności stanowi jedyną gwarancję konstytucyjności tego przepisu znowelizowanej ustawy. Ponownie podkreślono też konieczność wykładni przepisów odwołującej się do założeń aksjologicznych. Wskazano także na art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy, wyodrębniający wszystkie podmioty realizujące zdania publiczne, do których należą też gminy, i ich zwolnienie z odpłatności. Także więc wykładnia czysto językowa przemawia - w ocenie skarżącej - za zasadą nieodpłatności. Art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy ustanawia podmiotowe zwolnienie z odpłatności nie poddane ograniczeniu przedmiotowemu (to ograniczenie przedmiotowe wynika ze zwrotu "...w przypadkach, kiedy jest to uzasadnione potrzebą realizacji nałożonych na nie zadań określonych w ustawie"). To ograniczenie przedmiotowe dotyczy tylko "innych organów wykonujących zadania publiczne". Przyjęcie, że weryfikacja wymogu niekaralności pracowników nie jest wykonywaniem zadań publicznych stanowi - w ocenie skarżącej gminy - aksjologiczną niedorzeczność i logiczny absurd. Do skargi dołączono m.in. kopię uzasadnienia nowelizacji ustawy o pracownikach samorządowych, opinie prawne przedstawicieli nauki prawa oraz artykuły prasowe. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiego postanowienia. Skarga analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Odnośnie zarzutu niewłaściwej formy negatywnego załatwienia wniosku skarżącej o udzielenie informacji z Rejestru Karnego Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że konsekwencje fiskalnego braku tego wniosku (tzn. braku uiszczenia wymaganej opłaty) przewidziane są w art. 261 § 2 Kpa. Jeśli po upływie określonego terminu do usunięcia takiego braku wnioskodawca nie wniesie wymaganej opłaty, to podanie jego podlega zwrotowi. W tej sytuacji ocenić należy, iż - jak zasadnie podniesiono w skardze - właściwym rozstrzygnięciem procesowym (przy założeniu, że w sprawie wymagana jest opłata od wniosku) powinno być postanowienie o zwrocie podania. Niemniej Sąd ocenił, że z punktu widzenia merytorycznego sporu prowadzonego przez strony, a także dopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o pracownikach samorządowych i skutku rozstrzygnięcia, jest kwestią obojętną, czy wobec braku opłaty faktyczna odmowa udzielenia informacji o pracownikach samorządowych przybierze formę postanowienia o zwrocie podania, czy też postanowienia o odmowie udzielenia takiej informacji. Uznając wydane w sprawie rozstrzygnięcia za formalnie wadliwe Sąd ocenił tę wadliwość jako nie mającą istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 punkt 1 lit "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wadliwość ta nie uprawniała więc do uchylenia zaskarżonego postanowienia, ani tym bardziej do stwierdzenia jego nieważności. Odnośnie argumentacji dotyczącej merytorycznego aspektu postępowania Sąd ocenił, że zasadniczego znaczenia w niniejsze sprawie nabiera określenie relacji art. 6 ust. 1 punkt 9 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym, do art. 6 ust. 1 punkt 10 tej ustawy. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie istota sporu prowadzonego przez strony nie sprowadza się bowiem do ustalenia, czy występując z zapytaniem do Rejestru dotyczącym pracownika samorządowego gmina realizuje zadania publiczne, lecz to, czy zapytanie takie kieruje wyłącznie jako organ samorządu terytorialnego. Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że występując z zapytaniem do Rejestru dotyczącym pracownika samorządowego gmina nie przestaje wykonywać zadań publicznych, gdyż istotnie zatrudnianie pracowników samorządowych, a dalej weryfikacja ich niekaralności, służą wyłącznie realizacji zadań publicznych sensu largo. Bezprzedmiotowe jest więc rozstrzyganie, czy zastrzeżenie zawarte w art. 6 ust. 1 punkt 9 in fine ustawy ("...oraz innym organom wykonującym zadania publiczne, w przypadkach kiedy jest to uzasadnione potrzebą wykonania nałożonych na nie zadań, określonych w ustawie,") dotyczy wszystkich wymienionych w nim podmiotów, czy też jedynie "innych organów wykonujących funkcje publiczne". Podzielając ocenę skarżącej, że gmina wykonuje zadania publiczne Sąd wyraża jednak pogląd, że występując z zapytaniem do Rejestru gmina taka pełni w tym przypadku jednocześnie funkcję pracodawcy. Nie zmienia tego fakt, że obowiązek zapytania o karalność pracownika został na nią nałożony przepisami prawa, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1201). Potwierdza to dodatkowo użycie w tym przepisie wyrazu "pracodawców" na określenie podmiotów zobowiązanych do wystąpienia z zapytaniem o karalność pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Przedmiotowa nowelizacja ustawy o pracownikach samorządowych została uchwalona w czasie, gdy obowiązywała już ustawa o Krajowym Rejestrze Karnym, w tym jej art. 6 ust. 1 punkt 10. Nie można więc uznać, że użycie wyrazu "pracodawców" w ustawie nowelizującej ustawę o pracownikach samorządowych jest przypadkowe i abstrahuje od tego samego sformułowania zastosowanego w ustawie o Krajowym Rejestrze Karnym. Zauważyć dalej należy, że regułą ustanowioną w ustawie o Krajowym Rejestrze Karnym jest odpłatność za udzielenie informacji, a wyjątkiem - zwolnienie z odpłatności (art. 24 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy). Redakcja art. 24 ust. 1 ustawy, dotyczącego odpłatności za informacje o osobach, pozwala na wniosek, że pierwsze zdanie tego przepisu ustanawia regułę ("Za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę..."), natomiast zdanie drugie wskazuje na wyjątek od tej reguły ("Od uiszczenia opłaty zwolnione są..."). Zatem dla ustalenia, że dany podmiot nie jest zobowiązany do uiszczenia opłaty konieczne jest wykazanie, że nie mieści się on w tej kategorii podmiotów wymienionych w art. 6 ust. 1, z którą ustawa wiąże obowiązek odpłatności. Ustawa wskazuje te podmioty w punkcie 10 przedmiotowego przepisu - są nimi pracodawcy, po spełnieniu dalszych warunków w nim określonych. W niniejszej sprawie - jak wyżej wyjaśniono - skarżąca, poza wykonywaniem funkcji publicznych, jest także pracodawcą. Fakt, że jednocześnie wykonuje zadania publiczne nie zwalnia jej z obowiązku odpłatności za udzielenie informacji. Posiadanie wyłącznie takiej cechy (cech), z którą ustawa wiąże zwolnienie z odpłatności, pozwoliłoby skarżącą z obowiązku tego zwolnić. Inaczej mówiąc - jednoczesny status pracodawcy wyklucza zwolnienie z generalnej zasady odpłatności. Jako nieprzekonujący ocenić należy argument skargi odwołujący się do założeń projektodawców ustawy nowelizującej ustawę o pracownikach samorządowych. W druku sejmowym, zawierającym uzasadnienie tego projektu, zawarte zostało sformułowanie, iż projekt ustawy "...nie spowoduje negatywnych skutków w sferze gospodarczej, ekonomicznej, czy społecznej państwa, nie stanowi także obciążenia dla budżetu państwa". Oznacza to, w ocenie Sądu, iż w zamierzeniu projektodawców nowelizacja ustawy o pracownikach samorządowych nie miała wpłynąć negatywnie na finanse Państwa, a nie na szeroko rozumiany sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Budżet Państwa nie będzie więc ponosił - według intencji projektodawców - żadnych wydatków związanych z koniecznością zweryfikowania przez pracodawców samorządowych niekaralności urzędników. Dla ścisłości trzeba też zauważyć, że budżet Państwa z tego tytułu nie będzie również ponosił żadnych korzyści, gdyż - jak stanowi art. 24 ust. 3 ustawy - określenie przez Ministra Sprawiedliwości wysokości opłat uwzględnić ma jedynie "faktyczne koszty wydania informacji.". Nie jest też trafny zawarty w skardze zarzut, iż zaprezentowana przez organ wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku o jego niezgodności z Konstytucją z uwagi na obciążenie gmin obowiązkiem podatkowym w trakcie roku podatkowego. Uiszczenie opłaty za informację z Rejestru nie może być potraktowane jako obciążenie podatkowe lub parapodatkowe. W zamian za tę opłatę podmiot występujący z zapytaniem otrzymuje przecież konkretną "usługę", tj. informację o karalności danej osoby, która pod względem wartości z założenia ma być ekwiwalentna wobec uiszczonej opłaty (vide przywołany art. 24 ust. 3 ustawy). Cechą obciążeń podatkowych jest natomiast ich oderwanie od świadczenia wzajemnego - podatnik nie może oczekiwać, że w zamian za uiszczony podatek otrzyma jakieś świadczenie wzajemne, a ponadto, że to świadczenie będzie ekwiwalentne. Na marginesie odnotować ponadto należy, iż sam obowiązek wystąpienia z zapytaniem został przez Ustawodawcę, w ustawie nowelizującej, nałożony co prawda w trakcie roku podatkowego 2006, ale termin ustawowy, do końca którego z takim zapytaniem należało wystąpić i w związku z tym uiścić opłatę, przypadł już na nowy rok podatkowy 2007. Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w skardze, że odmowa nieodpłatnego udzielenia informacji z Rejestru narusza art. 15 ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne. Przepis ten należy bowiem ocenić jako lex generalis wobec ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym. Ta ostatnia ustawa określa pewien konkretny, ściśle określony zakres spraw - m.in. zasady udzielania informacji odnośnie karalności osób fizycznych i podmiotów zbiorowych. Zażądanie odpłatności na jej podstawie nie może być uznane za sprzeczne z ustawą o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne, gdyż ustawa późniejsza, ale generalna (ustawa o informatyzacji...) nie deroguje ustawy wcześniejszej, ale szczególnej (ustawa o Krajowym Rejestrze Karnym). Udzielanie informacji z rejestrów publicznych jest więc co do zasady nieodpłatne, ale wyjątkiem od tej zasady jest udzielenie informacji z Rejestru. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Występująca w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu utrzymanym nim w mocy wadliwość formalna nie uprawniała do uwzględnienia skargi.