IV SA/Wa 1126/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. S., E. S. i D. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska pn. [...] nie podlegała przejęciu na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz.13), zwanego dalej "dekretem". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zgodził się ze skarżącymi, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie jest orzeczeniem Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Niemniej jednak, w ocenie organu, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ oparcie decyzji Wojewody o postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które zachodzi jedynie w razie oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Warunkiem zaś uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W niniejszej sprawie niewątpliwy stan prawny nie obowiązywał, gdyż w orzecznictwie sądowym kontrowersyjne było, czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu dopuszczalna jest droga administracyjna czy droga przed sądami powszechnymi. Dopiero w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10, poz. 51 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa wart. 2 ust. 1 lit. e dekretu. NSA wskazał w uzasadnieniu uchwały, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia, a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem orzeczeniem Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia. Oznacza to, że pogląd prawny wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którym § 5 rozporządzenia utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Pogląd wyrażony w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. jest całkowicie odmienny od wyrażonego w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. Powyższe zdaniem Ministra dowodzi, że w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nie było niewątpliwego stanu prawnego. Wbrew twierdzeniu skarżących właściwość organu administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie § 5 rozporządzenia nie była kwestią oczywistą, nie budzącą żadnych wątpliwości. Jako błędny organ uznał argument, że decyzja umarzająca postępowanie uniemożliwia wnioskodawczyniom dochodzenie roszczeń dotyczących zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., umarzająca na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", postępowanie jako bezprzedmiotowe, nie rozstrzygnęła sprawy co do istoty, a zatem nie stanowi ona obecnie przeszkody do wydania przez organ stopnia wojewódzkiego decyzji merytorycznej w sprawie. W skardze B. S., E. S. i D. B. na decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazano, że umorzenie przez Wojewodę postępowania jako bezprzedmiotowego było rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w dniu wydania decyzji przez Wojewodę obowiązywał § 5 rozporządzenia zobowiązujący Wojewodę do rozpatrzenia wniosku. Organy działają na podstawie przepisów prawa, a nie orzeczeń sądowych i postanowień TK umarzających postępowanie. Postanowienie TK z dnia 1 marca 2010 r. nie jest powszechnie obowiązujące, gdyż nie jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a ponadto Wojewoda oparł się na jego uzasadnieniu, a nie na sentencji. Ponadto skarżące wskazały, że w przypadku wystąpienia z ponownym wnioskiem na podstawie art. § 5 rozporządzenia umorzenie postępowania przez Wojewodę jest przeszkodą do jego merytorycznego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. została wydana w trybie nieważnościowym. Organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli (w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r.) dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Sprawa nie toczy się więc w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy wyjątkowo - wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.) - z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie rażące. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu. Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wstępnym więc warunkiem uznania, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W niniejszej sprawie należy uznać, że w dniu wydania kontrolowanej przez Ministra decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nie obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Po pierwsze, Wojewoda [...] wydał swoją decyzję wkrótce po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 marca 2010 r. Orzeczeniem tym TK ze względu na utratę mocy obowiązującej rozporządzenia w zakwestionowanym zakresie umorzył postępowanie z pytania prawnego WSA w Warszawie, czy § 5 ust. 1 rozporządzenia, w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo, że - w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - postanowienie TK nie jest powszechnie obowiązujące, to nie stanowi rażącego naruszenia prawa wzięcie pod uwagę stanowiska wyrażonego w jego uzasadnieniu, odnoszącego się do utraty mocy przez § 5 rozporządzenia. Po drugie, o poważnych wątpliwościach związanych ze stosowaniem przez organy administracji § 5 rozporządzenia po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny postawienia z dnia 1 marca 2010 r. (a więc na dzień wydania decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.) świadczy najdobitniej podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której wskazano, że przepis ten może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Uchwały tego rodzaju są wydawane bowiem wyłącznie w przypadku istnienia w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (patrz art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."). Z powyższego względu wykładnia § 5 rozporządzenia w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] nie była jednoznaczna, o czym świadczy powyższe postanowienie TK oraz bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. W sytuacji zaś, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa nie można uznać, iż kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. narusza prawo w stopniu rażącym. Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. W tej sytuacji nie można było podzielić stanowiska skarżących, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. jest dotknięta wadą nieważności, w tym przewidzianą wart. 156 § 1 pkt2 k. p. a., bowiem spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05). Stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzano, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nie narusza prawa. Ponadto, w realiach niniejszej sprawy trafne jest stanowisko organu administracji, że umorzenie postępowania przez Wojewodę decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nie jest przeszkodą do merytorycznego rozpatrzenia ewentualnego ponownego wniosku skarżących złożonego w myśl § 5 rozporządzenia, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości ziemskiej pn. [...]. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.