IV SA/Wa 1127/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 1127/07 UZASADNI EN I E Zaskarżoną decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) października 2006 r. nr (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia (...) maja 2004 r. nr (...), ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na kompleksowej wieloetapowej przebudowie i rozbudowie istniejącego zakładu gospodarki odpadami firmy R. z o.o. (obecnie R. Sp. z o.o.) w W. (...). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia (...) maja 2004 r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na kompleksowej wieloetapowej przebudowie i rozbudowie istniejącego zakładu gospodarki odpadami firmy R. Sp. z o.o. przy ulicy (...) w W. Dnia 6 maja 2005 r. do SKO wpłynął wniosek pełnomocnika mieszkańców rejonu (...) o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (..) maja 2004 r. na podstawie art.11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz.902 z późn.zm.). Stosownie do zarzutów wniosku decyzja z dnia (...) maja 2004 r. narusza art.6 ust.2, art.32, art.97 i art.98 Poś, art.53 ust.1, art.61 ust.1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art.27 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz.628 z późn.zm.) oraz art.54 ust.1 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz.1229 z późn.zm.). Decyzją z dnia (...) października 2006 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia (...) maja 2004 r. Organ wskazał, iż zgodnie z art.11 Poś decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Na gruncie postanowień art.156§1 pkt 7 k.p.a. należy przyjąć, iż w przepisie tym ustawodawca miał na celu poszerzenie katalogu podstaw pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te w sposób precyzyjny powinny być określone w konkretnym przepisie prawa materialnego określającym wadę nieważności z mocy prawa. Przy ustalaniu, jakie wady będą mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na jej sprzeczność z przepisami o ochronie środowiska, winna być zachowana proporcjonalność pomiędzy dobrem chronionym, jakim jest środowisko, a skutkami prawnymi, jak i faktycznymi, jakie może wywołać stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji. W ocenie SKO w decyzji z dnia (...) maja 2004 r. nie sposób dopatrzeć się naruszeń, które miałyby prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta została wydana w zgodzie z art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień i po wypełnieniu przez organ nałożonych ustawą obowiązków informacyjnych. W dniu 8 listopada 2006 r. pełnomocnik (...) K. G., M.P., A. Z., M. Z., M. F., M. F., J. O. i J. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc naruszenie przez Prezydenta W. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) poprzez zastosowanie w sprawie przepisów o ustalaniu warunków zabudowy w miejsce przepisów o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, SKO utrzymało w mocy decyzję z dnia (...) października 2006 r., uznając zarzut podniesiony przez wnioskodawców za niezasadny. Odnosząc się do niego, SKO wskazało, iż przedmiotem decyzji Prezydenta W. z dnia (...) maja 2004 r. była rozbudowa już istniejącego zakładu gospodarki odpadami o charakterze komercyjnym, a nie publicznym. Art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz.2603 z późn.zm.) w związku z art.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Z treści art.6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, iż celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. SKO wskazało, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) października 2006 r. zawarto szczegółowe wyjaśnienie zagadnień związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia jako inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. W aktach sprawy znajduje się raport o oddziaływaniu na środowisko zakładu recyklingu i utylizacji odpadów. W skardze na decyzję SKO z dnia (...) kwietnia 2007 r. M. P. podniosła, co następuje* SKO błędnie wyłożyło pojęcie "publiczne urządzenia" użyte w art.6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako urządzenia należące do zakładów publicznych, tj. państwowych albo samorządowych. Termin ten należy bowiem odnosić do urządzeń wykorzystywanych przez ogół ludności w przeciwieństwie do urządzeń wykorzystywanych wyłącznie przez właściciela na swoje prywatne potrzeby. Za tak rozumianą definicją przemawia także analiza zasad działania składowisk odpadów pozostających w zarządzie (stanowiących własność) samorządów terytorialnych. Również one zezwalają na korzystanie z obiektów i urządzeń za stosowną odpłatnością, czym realizują "komercyjny" charakter przedsięwzięcia. W konsekwencji uznać należy, iż lokalizacja inwestycji winna nastąpić w trybie przepisów o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś o ustaleniu warunków zabudowy. Powyższe stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) maja 2004 r. Ponadto SKO nie odniosło się do jednego z zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących naruszenia w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy art.57 ust.1 Poś. Zgodnie z tym przepisem dla przedsięwzięć bezwzględnie wymagających sporządzenia raportu, określonych w art.51 ust.1 pkt 1 Poś, organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Tymczasem w niniejszej sprawie uzgodnień dokonano jedynie z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym. Powyższe stanowi rażące naruszenie prawa, co pociąga za sobą nieważność decyzji z dnia (...) maja 2004 r. z mocy art.11 Poś. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 -zwanej dalej ,,p.p.s.a."p.p.s.a.). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej należy do postępowań administracyjnych o charakterze nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Skarga zarzuca, iż organ, który wydał decyzję z dnia (..) maja 2004 r. naruszył prawo, albowiem zamiast zastosować w sprawie tryb właściwy dla lokalizowania inwestycji celu publicznego uregulowany przepisami art.50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zastosował tryb ustalania warunków zabudowy regulowany przepisami art.59-67 tej samej ustawy. Powyższe jest w ocenie skarżącej wynikiem wadliwej wykładni art.6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do której odsyła art.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, definiujący instytucję celu publicznego. Zarzut skargi należy zatem zakwalifikować jako zarzut rażącego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, co winno być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156§1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Podzielenie argumentacji skargi wymagałoby przyjęcia, iż organ zastosował w sprawie przepisy odnoszące się do inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego w sytuacji, gdy w oczywisty sposób inwestycja ta spełniała kryteria inwestycji celu publicznego, co jednoznacznie wynikało z przepisu obowiązującego w dacie orzekania. Skarga podnosi, iż planowana inwestycja należała do kategorii publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, o której mowa w art.6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem przez pojecie publiczny należy rozumieć nie "stanowiący własność podmiotu publicznego" a "służący ogółowi mieszkańców". Podkreślić należy, iż skarżący prezentują wykładnię terminu "publiczny" użytego w art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w duchu zaprezentowanym przez orzecznictwo NSA np. w wyroku z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05, publ. LEX nr 202045, w którym za inwestycję celu publicznego uznano budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, podkreślając, iż spełnia ona kryteria elementu łączności publicznej (art.6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podkreślić jednakże należy, iż wyrokiem tym Sąd odnosił się do rodzących się w praktyce poważnych wątpliwości związanych z wykładnią art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie tej organy administracji publicznej obu instancji nie uznały budowy stacji telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego mimo tego, iż niewątpliwie tego rodzaju inwestycja służy zaspakajaniu potrzeb ogółu mieszkańców, stojąc na gruncie innej wykładni pojęcia "publiczny" zamieszczonego w art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warto zwrócić uwagę na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 408/05, publ. LEX nr 235253, polemizujący z przywołanym wyrokiem NSA z dnia 4 października 2005 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż: 1. inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, realizowana przez podmiot komercyjny, jakim jest spółka z o.o., (po jej zrealizowaniu stanowiąca własność tego podmiotu), nie jest realizacją celu publicznego, 2 nie każdą inwestycję wiążącą się z świadczeniem usług publicznych w dziedzinie łączności, świadczonych przez liczne podmioty gospodarcze można zakwalifikować jako realizację celu publicznego, 3. wykładnia, która pozwala na uznanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za realizację celu publicznego prowadzi do naruszenia Konstytucji RP a także innych unormowań wynikających z aktów prawa powszechnego, w tym przede wszystkim ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśniając swoje stanowisko Sąd wskazał, iż treść art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami budzi istotne wątpliwości w zakresie w jakim definiuje cel publiczny w odniesieniu do łączności publicznej. Tym samym uprawnione jest sięgnięcie do innych reguł stosowanych przy interpretacji tekstu prawnego, które pozwoliłyby ustalić czy znaczenie pojęciowe jakie ustawodawca przypisał do wskazanej wyżej definicji celu publicznego obejmuje również stację bazową telefonii komórkowej. Powyższe odwołanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdza wniosek, iż w całkowicie uzasadniony sposób ustalenie zakresu pojęcia "inwestycja celu publicznego" mogło powodować w pierwszych latach obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nawet i obecnie, czego dowodem jest cytowany wyrok z 22 listopada 2006 r., rozbieżności interpretacyjne. Wynikają one stąd, iż na gruncie wykładni językowej, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia znaczenia normy prawnej (a zatem w stadium, w którym nie sięga się do innych instrumentów interpretacyjnych) uprawnione jest rozumienie przez nie zdefiniowane przez ustawodawcę pojęcie "urządzenia publiczne" bądź to urządzeń należących do podmiotów publicznych, bądź to urządzeń służących ogółowi ludności. W tej sytuacji w ocenie Sądu, założywszy nawet prawidłowość zaprezentowanej przez skarżącą wykładni użytego w art.6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "publiczne urządzenia", stwierdzić należy, iż orzekającemu w sprawie ustalenia warunków zabudowy Prezydentowi W. nie sposób postawić zarzutu orzeczenia w sposób oczywiście sprzeczny z jasnobrzmiącym przepisem prawa. Jeśli by zatem nawet przyjąć, iż rację ma skarżąca, to organowi, który wydał decyzję z dnia (...) maja 2004 r., możnaby było poczynić co najwyżej zarzut naruszenia prawa, który można było podnosić w postępowaniu zwyczajnym poprzez wniesienie odwołania od tej decyzji. Naruszenia tego nie można jednak - z przyczyn wskazanych powyżej - uznać za rażące w rozumieniu art.156§1 pkt 2 k.p.a. Nie może ono zatem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wprawdzie SKO istotnie nie odniosło się do zarzutu dokonania uzgodnień przez niewłaściwy organ (niewątpliwe uchybienie art.107§3 k.p.a.), ale nie jest to uchybienie dyskwalifikujące zaskarżoną decyzję w sytuacji, w której zarzut ten jest niesłuszny. Zgodnie z art.57 ust.1 Poś w brzmieniu obowiązującym w dniu (...) maja 2004 r. organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz do wydawania opinii w sprawie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 (przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko), był państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, a organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 (przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek sporządzenia raportu został ustalony), był państwowy powiatowy inspektor sanitarny. W dacie orzekania o ustaleniu warunków zabudowy w niniejszej sprawie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 179, poz.1490). Przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji z dnia (...) maja 2004 r. spełniało kryteria wskazane w §3 ust.1 pkt 12 lit.g wskazanego wyżej rozporządzenia (instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, niewymienione w §2 ust.1 pkt 9 lit.d-f), było zatem przedsięwzięciem, które mogło wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (nie zaś przedsięwzięciem, które wymagało sporządzenia takiego raportu obligatoryjnie tak jak przedsięwzięcia wymienione w §2 rozporządzenia). W związku z powyższym postanowieniem z dnia (...) lutego 2004 r. nr (...) Prezydent W. ustalił obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zakres tego raportu. Z powyższego wynika, iż przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji z dnia (...) maja 2004 r. było przedsięwzięciem, o którym mowa w art.51 ust.1 pkt 2 Poś, stąd zgodnie z art.57 ust.1 tej ustawy właściwym do jego uzgodnienia był państwowy powiatowy inspektor sanitarny, nie zaś państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, jak twierdzi skarżąca. Nie można podzielić podnoszonego przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym zarzutu niewykonania przez organ orzekający w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy przepisanych prawem obowiązków informacyjnych. Z akt sprawy wynika, iż organ prowadzący postępowanie zawiadomił o jego wszczęciu społeczeństwo poprzez zamieszczenie stosownych ogłoszeń w siedzibie urzędu, na jego stronie internetowej oraz w prasie. Nie można zgodzić się z rozumowaniem skarżącej zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż znajdujące się w aktach sprawy same pisemne polecenia dokonania stosownych ogłoszeń nie mogą stanowić dowodu ich rzeczywistego dokonania. W ocenie Sądu nie narusza granic swobodnej oceny dowodów konstatacja, mająca na uwadze fakt, iż upływ kilku lat od zakończenia postępowania ostateczną decyzją administracyjną uniemożliwia udowodnienie wywieszenia ogłoszenia na tablicy ogłoszeń, czy też zamieszczenia go w internecie, iż logicznym następstwem skierowania wskazanych wcześniej poleceń do odpowiednich komórek organizacyjnych organu była ich realizacja. Kwestię zamieszczenia ogłoszenia w prasie lokalnej badano natomiast w postępowaniu wszczętym z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) maja 2004 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta W. z dnia (...) maja 2005 r. (decyzja ta została wprawdzie uchylona w toku instancji niemniej z przyczyn natury procesowej), odmawiającej wszczęcia postępowania ustalono, iż ogłoszenie prasowe zostało opublikowane w dniu (...) marca 2004 r. w (...). Strona skarżąca nie przedstawiła dowodu podważającego te ustalenia. W tej sytuacji uznać należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych przyczyn należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.