IV SA/Wa 1128/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Wyższego Seminarium Duchownego [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy powiększenia kwoty odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego Wyższego Seminarium Duchownego [...] z siedzibą w [...] kwotę 2998 (słownie: dwa tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." uchylił orzeczenie Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. o ustaleniu na rzecz Wyższego Seminarium Duchownego Diecezji [...] w K., zwanego dalej "Seminarium", odszkodowania w wysokości 386.698,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości (działka ew. nr [...], Obr. [...] K.), przeznaczonej pod budowę obwodnicy K. i S. i powiększeniu tej kwoty o 19.334,90 zł - stanowiące 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej "specustawą" - oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych na rzecz 9 podmiotów, a następnie orzekł o ustaleniu odszkodowania w tej samej wysokości, lecz bez zwiększenia jego kwoty o 5% oraz tożsamo e stosunku do dotychczasowego orzeczenia o odszkodowaniu za wygaśnięcie praw. Uzasadniając zaskarżone orzeczenie przywołane następujące istotne prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy: - nieruchomość decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej jako "zrid"), zmienioną decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., została przeznaczona pod budowę obwodnicy; decyzja stała się ostateczna 2 lutego 2016 r., - odszkodowanie ustalono w stosownej wysokości, na podstawie opinii osoby dysponującej stosowną wiedza (rzeczoznawcy majątkowego), istniały także przesłanki do wypłaty odszkodowania za wygaśniecie praw w ustalonej wysokości na rzecz osób trzecich, - kwestią sporną, na gruncie rozpatrywanej sprawy, jest podniesiona w odwołaniu - zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako "GDDKiA) - powiększenie ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy, - stosownie do tego przepisu gdy dotychczasowy właściciel nieruchomości odpowiednio wyda ją niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: - doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, - doręczenia postanowienia o nadaniu zrid rygoru natychmiastowej wykonalności albo - w którym zrid stało się ostateczne wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, - 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu zrid opatrzonego rygorem natychmiastowej wykonalności; natomiast, gdy zrid zostanie wydana bez rygoru natychmiastowej wykonalności, który dopiero w późniejszym terminie zostanie nadany postanowieniem, termin na wydanie nieruchomości będzie biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu rygoru; tym samym, właściciel zyska więcej czasu na udostępnienie nieruchomości; natomiast w sytuacji, gdy zrid nie otrzymało rygoru natychmiastowej wykonalności w żadnym z wyżej wskazanych trybów lub zawiadomienia o wydaniu decyzji nie zostały wysłane stronom, termin uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% należy liczyć od dnia uzyskania przez zrid waloru ostateczności, - jak wynika z akt, zawiadomienie o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2014 r. (zrid), której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone byłemu właścicielowi nieruchomości (Seminarium) 30 grudnia 2015 r.; termin na wydanie przedmiotowej nieruchomości, uprawniający do otrzymania odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości, upływał 29 stycznia 2016 r., - przy piśmie z 5 maja 2016 r. Seminarium przekazało organowi I. instancji pismo Rektora Seminarium z 8 stycznia 2016 r., skierowane do Biskupa Diecezjalnego, zawierające prośbę o wyrażenie zgody na wydanie przedmiotowej nieruchomości oraz pismo Biskupa Diecezjalnego z 11 stycznia 2016 r., zawierające zgodę na podjęcie wnioskowanej czynności; mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] - pismem z 6 maja 2016 r., wystąpił do GDDKiA o przekazanie dowodów potwierdzających wydanie przedmiotowej nieruchomości w ustawowym terminie; w piśmie z 18 maja 2016 r. GDDKiA poinformował, że nie posiada żadnych dokumentów, potwierdzających wydanie przedmiotowej nieruchomości; ponadto w piśmie z 6 lipca 2016 r. wskazano, że zapytanie Rektora Seminarium (z 8 stycznia 2016 r.) i pismo Biskupa Diecezjalnego (z 11 stycznia 2016 r.), nie zostały przekazane GDDKiA, - tymczasem pod pojęciem wydania nieruchomości należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań, wynikających z prawa własności; a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą; zatem czynność, zmierzająca do realizacji tej możliwości musi być odpowiednio widoczna i rzeczywista; nie musi być potwierdzona dokumentem, lecz winna być dostatecznie ujawniona, w sposób ogólnie przyjęty; może być ona dowodzona wszelkimi środkami dowodowymi - także per facta concludentia - byle dotarła do adresata - nowego właściciela (powołano wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2517/13, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - odnosząc to na grunt niniejszej sprawy, stwierdzono że treść przytoczonej wyżej korespondencji, w sprawie wydania nieruchomości, może wskazywać na istnienie - po stronie byłego właściciela nieruchomości - woli wydania jej inwestorowi w terminie, uprawniającym do otrzymania powiększonego odszkodowania; jednakże z akt sprawy nie wynika jednocześnie aby w tym okresie uprzedni właściciel nieruchomości podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do jej uzewnętrznienia przed nowym; nie ujawniona zaś w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania, - przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, są spełnione także wtedy, gdy - bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód - dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości; jednak, zgodnie z informacją przedstawioną przez GDDKiA, przekazanie wykonawcy prawa dostępu do nieruchomości nastąpiło 14 marca 2016 r., natomiast - jako termin wejścia wykonawcy robót na teren budowy - wskazano maj 2016 roku; powyższe zdarzenia nastąpiły zatem po upływie terminu, uprawniającego do podwyższenia ustalonego w niniejszej sprawie odszkodowania, - reasumując, skoro w niniejszej sprawie nie doszło do uzewnętrznienia woli wydania nieruchomości oraz inwestor nie podejmował próby przejęcia nieruchomości w terminach przewidzianych w art. 18 ust. 1e specustawy, to brak było podstaw do powiększenia należnej kwoty odszkodowania. W skardze, wywiedzionej przez Pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucono naruszenie przepisów: - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej oceny całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej; skutkowało to błędnym przyjęciem, jakoby nie nastąpiło wydanie przez Seminarium nieruchomości w terminie, przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy, - art. 9 K.p.a. poprzez przyjęcie, że niezbędną przesłanką, aby doszło do podwyższenia odszkodowania jest pisemne zawiadomienie, w formie deklaracji o wydaniu nieruchomości, skierowane do GDDKiA, pomimo braku poinformowania o takim wymogu skarżącego, - art. 18 ust. 1e specustawy, poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do uzewnętrznienia woli wydania nieruchomości; podczas gdy do wydania nieruchomości doszło w sposób dorozumiany; podniesiono w tym kontekście okoliczność nie wniesienia odwołania od decyzji skutkującej wywłaszczeniem (zrid), nie przeciwdziałanie zajęcia nieruchomości; przywołano zdarzenie, w postaci wyboru wykonawcy w styczniu 2016 roku – wobec nie czynienia przeszkód przez Seminarium, można było wówczas zająć teren i rozpocząć prace. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Słusznie jednak podniesiono, że decyzję wydano z naruszaniem przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki przyznania podwyższonego odszkodowania. W sprawie nie są sporne jej istotne uwarunkowania faktyczne. Stronie należne jest odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości wywłaszczonej nieruchomości, odzwierciedlone w prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. Różnica stanowisk dotyczy wyłącznie kwestii czy Seminarium jest uprawnione do uzyskania zwiększenia odszkodowania, w myśl art. 18 ust. 1e specustawy. Nie są przy tym sporne między stronami istotne okoliczności faktyczne w tym zakresie - to, że Seminarium nie uzewnętrzniło, przez określone czynności (oświadczenia pisma deklaracje), woli wydania nieruchomości (korespondencja prowadzona z Biskupem diecezjalnym nie została przekazana do wiadomości GDDKiA), zaś - w ocenie strony skarżącej - samo nie czynienie przeszkód dla ewentualego zajęcie nieruchomości, przy braku poinformowania Seminarium o konieczności uzewnętrznienie woli wydania wywłaszczenie nieruchomości, powinno być wystarczające dla przyznania zwiększonego odszkodowania. W takiej sytuacji chybione są wprawdzie zarzuty skargi, gdzie zarzucano brak stosownie wnikliwego wyjaśnienia sprawy w kontekście jej uwarunkowań faktycznych. Trafnie jednak zarzucono, że – wobec ustalonego stanu faktycznego - błędnie przyjęto, jakoby nie zachodziły przesłanki do zwiększenia odszkodowania na rzecz Seminarium. Doszło więc do naruszenie przepisu prawa materialnego, przez bezzasadny brak zastosowania normy art. art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (odmowa zwiększenia odszkodowania w pkt 2 zaskarżonej decyzji). Sąd, w tym składzie, podziela stanowisko w tym względzie wyrażone w analogicznej sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1104/17 (wyrok i uzasadnienie dostępne w CBOSA), gdzie wskazano m.in., co następuje: "[...] istotne znaczenie dla uznania, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy miało to, czy zawiadomienie o wydaniu decyzji o zrid [....], zaopatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności zawierało skonkretyzowane, na tle realiów tejże sprawy, pouczenie w przedmiocie terminu i sposobu wydania nieruchomości inwestorowi. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że przepis art. 18 ust. 1e specustawy odnosi termin 30-dniowy do trzech różnych zdarzeń i nie wskazuje w jaki sposób ma dojść do skutecznego "wydania" nieruchomości inwestorowi. W przedłożonym do akt sądowych egzemplarzu zawiadomieniu [...] Wojewoda Zachodniopomorski ograniczył się jedynie do powołania całej treści przepisu art. 18 ust. 1e specustawy. Zdaniem Sądu, taka forma pouczenia strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika była niewystarczająca. Z treści tego zawiadomienia nie wynika który konkretnie przypadek z pkt 1-3 art. 18 ust. 1e specustawy ma w sprawie zastosowanie. Poza tym pouczenie nie zawiera wskazania podmiotu któremu należy wydać nieruchomość i w jakiej formie wydanie nieruchomości ma być uzewnętrznione. Faktem jest, że z przepisów specustawy nie wynika wprost obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości. Trzeba jednak mieć na uwadze to, że cała procedura nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, mimo, że dzieli się na część wywłaszczeniową i odszkodowawczą, jest zintegrowana. Organ orzekający o wywłaszczeniu zawiadamia dotychczasowych właścicieli o wydaniu decyzji o zrid (art. 11f ust. 3 specustawy), a następnie ten sam organ, po uzyskaniu przez decyzję o zrid cechy ostateczności (wykonalności) wszczyna z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania i wydaje decyzję w przedmiocie odszkodowania (art. 12 ust. 4a, 4b i 4g specustawy). Organ prowadzący całą procedurę o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną winien mieć już na etapie postępowania wywłaszczeniowego na uwadze to, że zawiadomienie o wydaniu zrid będzie oddziaływało na prawa dotychczasowego właściciela, także na etapie postępowania odszkodowawczego (czego przykładem jest przepis art. 18 ust. 1e specustawy). Wobec tego, w ocenie Sądu, brak skierowania do skarżących zawiadomienia o wydaniu decyzji o zrid zawierającego pełną informację jak należy postąpić, aby uzyskać odszkodowanie w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości niewątpliwie mógł mieć wpływ na sposób zachowania się dotychczasowego właściciela nieruchomości, a zatem świadczył o naruszeniu przez organ wojewódzki przepisów art. 8 (zasady zaufania uczestników postępowania do organu) i art. 9 (zasady informowania stron o ich prawach i obowiązkach), w stopniu który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W prawie publicznym (taki charakter mają przepisy specustawy) nie obowiązuje bowiem zasada ignorantia iuris nocet, a zważywszy dodatkowo na zasadniczy cel specustawy – doprowadzenie do jak najszybszego zakończenia procedury wywłaszczeniowo – odszkodowawczej zawierającej elementy motywacyjne dla stron postępowania, brak rzetelnego pouczenia negatywnie oddziałuje nie tylko na dotychczasowego właściciela nieruchomości, ale też na inwestora, ponieważ każdy złożony przez stronę środek odwoławczy znacznie wydłuża procedurę nabywania nieruchomości pod drogi publiczne (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2568/13). Takie stanowisko jest uprawnione na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy skoro dotychczasowi właściciele na żadnym etapie procedury o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną nie oponowali przeciwko wydaniu inwestorowi działki [...], a stan tej nieruchomości (niezabudowana, nieogrodzona) umożliwiał inwestorowi faktyczne jej objęcie z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji o zrid zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 i 3 pkt 3 specustawy). W tej sytuacji [...] nie mogą ponosić szkody poprzez brak możliwości uzyskania odszkodowania powiększonego o 5% wartości". Sąd powyższe stanowisko podziela. Oznacza to, w realiach rozpoznawanej sprawy, że - wobec braku poinformowania strony skarżącej co do formy wydania nieruchomości w zawiadomieniu o wydaniu zrid oraz niekwestionowanych okoliczności sprawy, gdzie brak podstaw do twierdzenia że Seminarium czyniło przeszkody dla wydanie nieruchomości (nie wynika to w szczególności ze stanowiska GDDKiA), - bezzasadnie odmówiono zwiększenie odszkodowania o 5%, w myśl art. 18 ust. 1e specustawy. W ocenie Sądu, rozpoznającego mniejszą sprawę, w sytuacji jak przedmiotowa, gdzie organ I. instancji orzekł o zwiększeniu odszkodowania zaś odwoławczy uchylił także w danym zakresie to rozstrzygnięcie, orzekając o odmowie zwiększenia odszkodowania, gdy wadliwość rozstrzygnięcia sprowadza się do bezzasadnej odmowy zwiększenie odszkodowania, wystarczającym było uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim była ona wadliwa - w kwestii odmowy zwiększenia odszkodowania. Mniejszy wyrok, po jego uprawomocnieniu, będzie miał ten skutek że organ odwoławczy rozpozna odwołanie wyłącznie w kontekście zarzutu bezzasadnego zwiększenia odszkodowania zaś zaskarżona decyzja w pozostałym zakresie, będzie ostateczna. Organ odwoławczy, rozpozna sprawę wyłącznie w kontekście zasadności zwiększenia odszkodowania, będąc w tym zakresie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd. Podstawę do orzeczenia w sprawie tylko w części będzie stanowił art. 104 § 2 K.p.a., gdzie expressis verbis przewidziano tego rodzaju możliwość. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły natomiast innych wad niż wskazane wyżej, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. 2016, poz. 1715). Na zasądzone koszty postępowania składają się kwoty: 581 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi, 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 2400 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego.