I OSK 2568/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 380/13 w sprawie ze skargi M. B. i S. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz M. i S. małżonków B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 380/13), oddalił skargę M. i S. małżonków B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Prezydent W. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej - ulicy B. wraz z budową odwodnienia i oświetlenia ulicy - II etap na odcinku od ul. C. do ul. O. Lokalizacja inwestycji objęła m. in. nieruchomość położoną w W., na terenie Dzielnicy W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], która - zgodnie z treścią księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. - stanowiła własność właścicieli wyodrębnionych lokali: nr [...] - opisanego w KW Nr [...] – T. B. i nr [...] - opisanego w KW Nr [...]- S. B. oraz M. B. T. B. zmarł w dniu [...] września 2009 r., a spadek po nim nabyli: W. G. , J. B., C. B. (postanowienie Sądu Rejonowego dla P. z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...]). Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2011 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. W jego toku, w celu ustalenia wysokości odszkodowania, został przez organ dopuszczony dowód z operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] maja 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – Z. J. W operacie tym biegła ostatecznie określiła wartość rynkową wycenianej nieruchomości, na łączną kwotę [...] zł. Na sumę tę składały się: wartość gruntu – [...] zł, wartość naniesień budowlanych – [...] zł i wartość nasadzeń roślinnych – [...] zł. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], Prezydent W. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł na rzecz: M. B. oraz S. B. - w udziale wynoszącym [...] części; C. B. - w udziale wynoszącym [...] części; J. B. - w udziale wynoszącym [...] części i W. G. – w udziale wynoszącym [...] części a rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda M., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy wskazał, iż zawarty w odwołaniu zarzut, dotyczący braku powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należało uznać za bezzasadny. Z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wynikało bowiem, że decyzji tej nadano klauzulę rygoru natychmiastowej wykonalności. Strony – jak wywodził organ –otrzymały zaś - zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - zawiadomienie o wydaniu w/w decyzji. Ponadto, zostały też poinformowane o możliwości zapoznania się z treścią decyzji w siedzibie Urzędu Dzielnicy W. Zawiadomienie to zostało doręczone stronom w dniu [...] i [...] października 2010 r. i od tej daty należało obliczać termin określony w art. 18 ust. 1e) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Oświadczenie o wydaniu nieruchomości M. B. i S. B. złożyli natomiast w dniu [...] marca 2011 r. (data stempla pocztowego na kopercie, w której wysłano pismo z dnia [...] marca 2011 r.), a więc bezsprzecznie po upływie trzydziestodniowego terminu na wydanie nieruchomości. Wojewoda nie podzielił także uwag odwołujących się dotyczących zaniżenia odszkodowania, wynikającego z operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J. oraz podkreślił, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji strony nie kwestionowały wyceny przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając w powyższym zakresie swoje stanowisko organ wyjaśnił, że wysokości odszkodowania nie można określać na podstawie innego dokumentu niż operat szacunkowy, który został sporządzony na zlecenie organu właściwego do ustalenia wysokości odszkodowania. Organ prowadzący postępowanie nie może przy tym wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy: został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. I te warunki formalne, w ocenie Wojewody, spełniał w/w operat. Natomiast oceny merytorycznej operatu, może dokonywać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania, że biegła "na siłę poszukiwała do porównania działki przeznaczone pod inwestycje drogowe" - co skutkowało obniżeniem wartości odszkodowania – Wojewoda, powołując się na treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, podkreślił, iż dopiero w przypadku braku transakcji drogowych, rzeczoznawca mógłby zastosować metodę wyceny, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Co do zaś zarzutów wskazujących na "nierynkowość" transakcji drogowych, Wojewoda M. wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r. (sygn. I OSK 1548/09) uznał, że "(...) brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem.". W konsekwencji zatem, organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu obniżenia wartości odszkodowania poprzez przyjęcie niewłaściwej metody wyceny przez biegłego. Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie, nie został naruszony także przepis art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Kwestia słuszności odszkodowania i jego konstytucyjności była bowiem wielokrotnie obiektem analiz zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak też sądownictwa administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 września 2003 r. (sygn. akt 20/02, opubl. OTK-A 2003/7/76 [III.2]), orzekając w zakresie rozumienia pojęcia "odszkodowania słusznego" na tle art. 21 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wskazał, że "... w tym pojęciu mieści się zarówno jego ekwiwalentność w stosunku do poniesionego uszczerbku, jak również adekwatny do okoliczności sposób ustalania i zapłaty odszkodowania. Podstawowe znaczenie ma przy tym kryterium słuszności odszkodowania, a nie kryterium pełnego odszkodowania." Ponadto Wojewoda wskazał także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. (SK 11/02, publ. OTK-A 2004/7/660), w którym Trybunał stwierdził, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczania i nabywania nieruchomości jest zgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na wyżej przedstawioną decyzję – w części dotyczącej M. i S. a małż. B., w/w wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi naruszenie: art. 18 ust. 1e) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej: specustawą), art. 6,7, 8, 9, 24 § 1 pkt 5), art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 k.p.a. art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 135 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n." i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna. Sąd podzielił stanowisko organów administracji publicznej, że stanowiący podstawę dla ustalenia odszkodowania operat szacunkowy z dnia [...] maja 2012 r. był sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Analiza powyższego operatu szacunkowego – jak argumentował Sąd – wskazywała bowiem, że biegła prawidłowo określiła przedmiot wyceny (działka nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczona pod inwestycję drogową, położona przy ulicy B. G. w Dzielnicy W.), funkcje w planie zagospodarowania przestrzennego (obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W. i W., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., działka oznaczona na rysunku planu symbolem: Tdm - tereny ulic dojazdowych), oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatu wynikało, że rzeczoznawca majątkowy sporządziła wycenę, mając na uwadze treść przepisu art. 18 specustawy drogowej, przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej instancji z dnia [...] października 2010 r. i wartość gruntu z uwzględnieniem poziomu cen z daty, w którym następuje ustalenie w decyzji wysokości odszkodowania (przyjmując założenie, że decyzja ta zostanie wydana w nieodległym czasie). Analizą biegła objęła ceny nieruchomości za okres 2010 do 2011. Wobec tego, że na rynku lokalnym - rynek gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod drogę - (Dzielnice: W., W., R.), na którym usytuowana była przedmiotowa nieruchomość (W) odnotowano transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne biegła prawidłowo wyceniła przedmiotową działkę w oparciu o przepisy § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, biorąc pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości drogowych i przyjmując wartość wycenianej działki jako iloczyn wartości 1m2 jej powierzchni. Przepis § 36 ust. 4 wskazuje bowiem, że dopiero przy braku transakcji nieruchomościami drogowymi należy przyjąć wartość rynkową, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Zdaniem Sądu, z treści operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2012 r. wynikało, że biegła, mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 u.g.n., określiła wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. W ramach uprawnień, jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 u.g.n., biegła oszacowała nieruchomość, wybierając z ww. rynku lokalnego miasta (trzech dzielnic) 11 transakcji umów kupna – sprzedaży nieruchomości dotyczących nabycia gruntów pod budowę nowych lub poszerzenie dróg istniejących o cenach jednostkowych od [...] zł za 1 m² do [...] zł za 1 m² (str. [...] operatu), o cechach rynkowych najbardziej zbliżonych, podobnych do cech nieruchomości wycenianej pod względem rodzaju, zainwestowania, uzbrojenia, dostępności do centrum miasta. Pojęcie znaczeniowe nieruchomości podobnej, jak wywodził Sąd, ustawodawca wyjaśnił w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z tego względu, w ocenie Sądu, najpoprawniej byłoby, aby cechy wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania były szczegółowo opisane w operacie, jednakże – jak zaznaczył Sąd - szczegółowe opisanie nieruchomości o cenach skrajnych (działka położona przy ul. B. w Dzielnicy Wawer oraz przy ul. M. w R.) i nieruchomości wycenianej, a także ogólne scharakteryzowanie pozostałych - w sytuacji, gdy umożliwia organom i sądowi skontrolowanie operatu, nie wpływa na jego negatywną ocenę. Biegła zaś określiła i uwzględniła w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości oraz ich procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu (lokalizacja, wyeksponowanie, renoma, pozycja na rynku lokalnym - U1; uzbrojenie terenu w media infrastruktury technicznej, pozycja na rynku – U2; dostępność komunikacyjna, dostępność do obiektów użyteczności publicznej – U3; kategoria drogi – U4; sąsiedztwo, otoczenie – U5), a następnie po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, określiła wartość 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę [...] zł za 1 m2. Biegła określiła także wartość naniesień budowlanych na kwotę [...] zł. Z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, obejmującymi naniesienia budowlane, biegła określiła ich wartość w podejściu kosztowym. Ponadto wyliczyła też wartość nasadzeń roślinnych na kwotę [...] zł, stosując podejście kosztowe, z uwagi na fakt, że wycenie podlegają drzewa rosnące na obszarze zainwestowania miejskiego, na działce przydomowej - biorąc pod uwagę koszty przygotowania gleby, koszt zakupu materiałów do nasadzeń, oraz koszt posadzenia i pielęgnacji. Z uwagi na brak danych dotyczących wartości drzew rosnących na wycenianej działce, wartość ich oszacowano poprzez analogię do wartości świerka. Powyższe wyliczenia biegła dokonała, mając na względzie przepis art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n, który stanowi, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Ostatecznie – jak wywodził Sąd - wartość przedmiotowej działki oszacowano na łączną sumę [...] zł i wycena ta była prawidłowa - w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. – Zawierała ona informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia wykonawczego oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana zarówno przez Prezydenta W. jak i Wojewodę M., jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając jedynie na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w niniejszej sprawie brak było cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi, a w konsekwencji wartość nieruchomości wywłaszczonej powinna zostać ustalona, przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych - § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z cytowanym w skardze art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Z podstaw szacunku należało więc wykluczyć ceny osiągane w transakcjach, w których jedna strona jest lub może być uzależniona od drugiej (np. transakcje między spółkami powiązanymi kapitałowo), w transakcjach nagłych, np. dotyczących pojedynczych nieruchomości o funkcjach unikalnych na danym rynku, a zbywanych zaraz po wybudowaniu lub po zmianie funkcji, oraz transakcje zawierane w sytuacji przymusowej (np. gdy ktoś nagle musi zbyć nieruchomość i oferuje okazyjną cenę, niższą od tej, którą uzyskałby, gdyby miał czas na prowadzenie negocjacji w sprawie zbycia i spokojne oczekiwanie na decyzję potencjalnych nabywców). Taka sytuacja, w przedmiotowej sprawie, jednak nie wystąpiła, a gdyby podzielić stanowisko skarżących, należało by uznać, iż wszystkie umowy, mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, nie byłyby umowami rynkowym. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi biegła prawidłowo określiła także cechy rynkowe i wagi cech nieruchomości podobnych (skrajnych) istotne z punktu widzenia wpływu na wartość nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania odszkodowawczego, w tym przyjęte różnicujące cechy rynkowe oraz ich wagi (udział procentowy) strona miała możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie, bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, co umożliwia art. 157 u.g.n. Z uprawnienia wynikającego z powyższego przepisu mogła skorzystać także strona skarżąca - co do oceny operatu z dnia [...] maja 2012 r. - czego jednak nie uczyniła. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, nie poparte żadnym przeciwdowodem było zatem - zdaniem Sądu – niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny z dnia [...] maja 2012 r. W niniejszej sprawie, jak argumentował Sąd, nie mógł mieć także zastosowania art.18 ust. 1e) specustawy drogowej, a tym samym brak było podstaw do podwyższenia odszkodowania o 5 %. Sąd podkreślił, że w aktach administracyjnych znajdowała się decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. (zrid) opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności (str. [...] decyzji), dotycząca przedmiotowej działki. W celu potwierdzenia wydania nieruchomości w terminie ww. 30 dni niezbędne było zaś sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, złożenie jednostronnego oświadczenia przez właściciela lub użytkownika wieczystego lub faktyczne zajęcie nieruchomości przez zarządcę drogi. Innym słowy musiał istnieć w aktach sprawy dowód wskazujący na dokonanie przeniesienia posiadania w tym okresie. Tymczasem, jak stwierdził Sąd, w aktach sprawy administracyjnej takiego dokumentu było brak. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynikało natomiast, że zawiadomieniem z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 11f) ust. 3 i 4 specustawy, Prezydent W. poinformował o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. – zrid, z którą to właściciel lub użytkownik mogli się zapoznać w siedzibie urzędu. Oświadczenie o wydaniu nieruchomości zostało natomiast złożone dopiero w dniu [...] marca 2011 r. W konsekwencji, wobec niespełnienia którejkolwiek przesłanki wynikającej z art. 18 ust. 1e), organy administracji słusznie uznały, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania powyższy przepis. W ocenie Sądu, wbrew przekonaniu skarżących, organ nie miał obowiązku informowania stron o jego treści, tj. o tym, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. jest decyzją, o której mowa w przepisie art. 17 specustawy drogowej, a przede wszystkim o tym, że niedochowanie terminu 30 dniowego, liczonego od wystąpienia zdarzeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 1e) skutkować będzie brakiem możliwości uzyskania "profitu" w postaci zwiększonej wartości odszkodowania o 5%. Sąd uznał także, że organy administracji, rozpatrujące przedmiotową sprawę, prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie można było zarzucić organom naruszenia przepisu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ wyjaśnił także zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę wydania decyzji. Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. W sprawie nie zachodziła bowiem sytuacja, w której pracownik organu winien podlegać wyłączeniu od udziału w sprawie, w której uczestniczył w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Okoliczność polegająca na sporządzeniu nowego operatu szacunkowego, przez tego samego biegłego, po uchyleniu decyzji odszkodowawczej, nie stanowiła bowiem podstawy do jego wyłączenia na mocy art. 84 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a. Jak wyjaśnił Sąd, oczekiwanego skutku nie mógł także odnieść zarzut dotyczący naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który - zdaniem skarżących – polegać miał na tym, że nie przyznano im słusznego odszkodowania. Operat szacunkowy, na którym oparto rozstrzygnięcia administracyjne sporządzony bowiem został w zgodzie z obowiązującymi przepisami, przy zastosowaniu właściwej metody porównawczej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. i S. małżonkowie B. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego poprzez: 1. błędną interpretację i przyjęcie że nie ma zastosowania art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj, Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 16) u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 154 u.g.n. polegającą na przyjęciu, iż nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania zostały, wskazane prawidłowo mimo iż rzeczoznawca — wbrew obowiązkowi wynikającemu z u.g.n. oraz w/w rozporządzenia - nie porównuje takiej cechy nieruchomości jak cecha "przeznaczenie", która jest jedną z obligatoryjnych cech warunkujących podobieństwo nieruchomości w podejściu porównawczym, 2. biedną wykładnię art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia polegającą na przyjęciu, iż każda cena ustalona dla transakcji dotyczącej sprzedaży nieruchomości na cel realizacji inwestycji drogowej jest ceną transakcyjną w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. może stanowić podstawę do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości - w trybie § 36 ust. 4 rozporządzenia; 3. błędną wykładnię § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia, polegającą na przyjęciu, że metoda wyceny wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomości drogowych powinna być bezwzględnie stosowana w każdej sytuacji, gdy na rynku lokalnym wystąpiły transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych, podczas gdy ocena możliwości zastosowania tej metody, nawet w przypadku istnienia transakcji, dokonywana jest każdorazowo pod kątem podobieństwa nieruchomości do porównania oraz weryfikacji czy zastosowane ceny spełniają warunek cen transakcyjnych w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n., 4. błędną wykładnię art. 18 ust. 1e) pkt 1 w zw. z art. 11f) ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia .2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 687) - poprzez uznanie, iż doręczenie byłemu właścicielowi zawiadomienia zawierającego informację o wydaniu decyzji "zrid" oraz o miejscu i terminie, w którym można się zapoznać, z decyzją "zrid" - bez wskazania w treści przedmiotowego zawiadomienia, że decyzji "zwid" nadany został rygor natychmiastowej wykonalności - jest zawiadomieniem, o którym mowa w art. 18 ust. 1e) specustawy, którego doręczenie skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do wydania nieruchomości uprawniającego byłego właściciela do powiększenia odszkodowania o 5%; II. przepisów postępowania, to jest: 1. art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja organu nie naruszała przepisów postępowania administracyjnego, mimo iż organ nie rozpatrzył wnikliwie materiałów dowodowych, w szczególności operatu szacunkowego - w zakresie niewymagającym wiedzy specjalistycznej a tylko znajomości przepisów prawa - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie tego naruszenia za prawidłowy uznany został operat sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - to jest naruszający: art. 4 pkt 16 u.g.n., §. 36 ust. 1 w/w rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 17), art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n. a także §4 ust. 4 cyt. rozporządzenia oraz art. 135 ust. 5 u.g.n.; 2. art. 3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż ż organ nie był zobowiązany należycie i wyczerpująco poinformować byłego właściciela o przysługującym mu prawie do powiększenia należnego odszkodowania o 5% i warunkach skorzystania z tego prawa ani o nadaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, który to rygor skutkuje powstaniem obowiązku do niezwłocznego wydania nieruchomości przez byłego właściciela i uprawnia zarządcę drogi do wkroczenia na teren posesji byłego właściciela, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3. art. 141 § 4 w zw; z art. 13.4 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania i niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podstaw prawnych oraz wyjaśnienia dla postawionej tezy, iż nie nastąpiło naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej podczas gdy Skarżący w obszernej analizie wykazywał naruszenie postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej co do słuszności otrzymanego odszkodowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością zarzutów kasacyjnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej opierały się na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i w części okazały się usprawiedliwione. Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość, położoną w W. w Dzielnicy W., stanowiącą niezabudowaną działkę gruntu nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m kw., której współwłaścicielami byli: W. G. J. B., C. B. i S. B. i która to nieruchomość została objęta decyzją o realizacji inwestycji drogowej. W związku z powyższym zastosowanie w tej sprawie miały przepisy: specustawy drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 r., ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z regulacją, zawartą w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, odszkodowanie za utraconą nieruchomość ustala się wg jej stanu istniejącego w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz wg jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z racji zaś przepisu szczególnego, jakim jest art. 18 ust. 1e) omawianej ustawy, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, odpowiednio wyda tę nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, ale nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w dniu, którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że decyzja, o której mowa w art. 17 specustawy drogowej (art. 18 ust. 1e) pkt 1) to decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 17 ust. 1 cyt. ustawy: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że aby można było uznać, iż rozpoczął bieg 30-dniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 1e) pkt 1 specustawy, to byłym właścicielom organ powinien doręczyć zawiadomienie o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 w/w ustawy. Innymi słowy, skarżący winni być powiadomieni o pełnej treści tej decyzji, co oznacza, że w zawiadomieniu tym winna być zawarta także informacja o nadaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. W analizowanym stanie faktycznym taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Skarżący otrzymali jedynie powiadomienie o wydaniu samej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co - w świetle tego, co zastało wyżej powiedziane - nie spełniało wymogu z art. 18 ust. 1e) pkt 1 specustawy. Dodatkowo podkreślić należy, że organ administracji publicznej był w tym przypadku zobowiązany do pouczenia byłych właścicieli nieruchomości o przysługującym im uprawnieniu, wynikającym z art. 18 ust. 1e) specustawy drogowej. Powyższe uprawnienie jest bowiem zawarte w przepisach prawa publicznego a zatem nie działa w tym przypadku zasada ignorantia iuris nocem. Poza tym, co również było istotne, powyższe uprawnienie wynika z ustawy szczególnej a jego zadaniem jest motywacyjne oddziaływanie na strony postępowania tak by sprawniej i mniej boleśnie zakończyła się cała procedura wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Mając zatem te okoliczności na uwadze, organ powinien był w tego rodzaju sytuacji niezmiernie starannie i rzetelnie postępować, tak by cel powyższego unormowania mógł być w istocie realizowany. Błędnie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 18 ust. 1e) specustawy drogowej. Wprawdzie bowiem skarżący zostali poinformowani przez Prezydenta W., zawiadomieniem z dnia [...] października 2010 r., o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ale powiadomienie to nie zawierało pełnej informacji o wydanym rozstrzygnięciu. W zawiadomieniu tym pominięto bowiem istotną - jak wyżej wspomniano - część rozstrzygnięcia to jest fakt opatrzenia w/w decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności. Okoliczność, że w zawiadomieniu tym poinformowano jednocześnie jego adresatów o tym, że mogą zapoznać się oni z treścią wspomnianej decyzji w siedzibie urzędu, nie spełniało wymogów, zawartych w art. 18 ust. 1e) pkt 1 specustawy drogowej. Ponadto wskazać też trzeba, iż z uchybieniem art. 141 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd Wojewódzki również nie dostrzegł, że wystosowanie do stron owego niekompletnego (ułomnego) powiadomienia w sposób istotny naruszało art. 8 i 9 k.p.a. Zapoznanie się z treścią dokumentacji, którą dysponował organ jest bowiem możliwością, którą stronie postępowania zapewnia procedura administracyjna (art. 10 k.p.a.). Z uprawnienia tego strona jednak może, ale nie musi skorzystać. Niezasadne natomiast okazały się zarzuty dotyczące pominięcia przez Sąd Wojewódzki formalnych błędów operatu szacunkowego, będącego podstawą do wydania w analizowanym stanie faktycznym decyzji odszkodowawczej. Wprawdzie istotnie w operacie tym znajdują się pewne nieścisłości, ale nie wpływały one na samą wartość dowodową operatu. W szczególności wskazać należy, że chociaż w pkt 7.2 (k. 11 operatu) podano, że (cyt.):"Określona w niniejszym operacie wartość nieruchomości, jest: wartością odtworzeniową" (podczas, gdy metoda odtworzeniowa jest stosowana w podejściu kosztowym - § 20 rozporz. z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości), to jednak w rzeczywistości prawidłowo oszacowano grunt, stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej (§ 4 pkt 4 cyt. rozporz.) zaś dopiero wartość ogrodzenia i nasadzeń roślinnych – wg podejścia kosztowego i metody kosztów zastąpienia. Pomimo także, iż w pkt 7.3 (str. 11 operatu) biegła stwierdziła, że jako rynek lokalny, na którym usytuowana jest wyceniana nieruchomość, przyjęła dzielnicę W. W., podczas, gdy nieruchomość ta leży w W., to jednak, jak wynika to z pkt 6.6 i pkt 8.1 operatu, materiał porównawczy obejmował trzy sąsiadujące ze sobą dzielnice W., to jest obszary: W., R. i W. Podnieść zaś w tym miejscu należy, że niezasadne były wątpliwości autora skargi kasacyjnej dotyczące obszaru, z jakiego biegła zasięgała informacji o transakcjach nieruchomościami przeznaczonymi na drogi publiczne. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości, posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości. W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 (vide np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 701/11 i z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10,). Z w/w regulacji prawnych wyprowadzono wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Powyższy pogląd podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. Zatem obszar dzielnic W. położonych w sąsiedztwie W. spełniał warunki do traktowania go jako rynku lokalnego. Poza tym, zgodzić się wprawdzie trzeba ze skarżącymi, iż zgodnie z art. 135 ust. 5 u.g.n., przy określaniu wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Dopiero, jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu, ale oparcie w rozpatrywanym przypadku przez biegłą wyceny nasadzeń roślinnych na kosztach zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, nie było dowolne. Biegła, powołując się bowiem na literaturę fachową wyjaśniła, że oszacowanie drzew rosnących na terenie zainwestowania miejskiego metodą dochodową nie znajduje uzasadnienia, ponieważ drewno pozyskane z takich drzew, to głównie drewno opałowe bo koszty pozyskania tego drewna w warunkach miejskich są bardzo wysokie. Jeśli zatem skarżący tego stanowiska nie podzielali to - w tym zakresie - pogląd ten mogli zdyskredytować jedynie przy pomocy odmiennej opinii innego rzeczoznawcy. Niezasadnie również twierdzono, iż biegła nie brała pod uwagę, przy ocenie podobieństwa poszczególnych nieruchomości, takiej cechy jaką było przeznaczenie nieruchomości. Wszystkie bowiem nieruchomości porównywane z szacowaną były nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Zatem brak było powodu by tę cechę za każdym razem wyszczególniać. Z tych powodów zarzuty kasacyjne, oparte na przepisach art.3 § 1, art. 134§ 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. były nieuzasadnione. Skład orzekający pragnie także zwrócić uwagę, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego generalnie stało i stoi na stanowisku, że zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia (w poprzednim brzmieniu) a obecnie z § 36 ust. 4, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ta zasada ma pierwszeństwo. Dopiero bowiem, gdy tego rodzaju transakcji brak, jest możliwe przyjęcie do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Przepis § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia jest przepisem szczególnym i nie może być ani przez rzeczoznawcę majątkowego, ani przez organ orzekający w sprawie stosowany dowolnie. Przyjęcie zaś poglądu, prezentowanego przez skarżących, iż nie można mówić o transakcjach nieruchomościami drogowymi, bo mają one odmienny charakter od transakcji dotyczących pozostałych nieruchomości, skutkowałoby tym, że powyższy przepis w części, w której odnosi się do transakcji drogowych, byłby całkowicie zbędny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że obowiązujący w tej materii w poprzedniej wersji przepis § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia wykonawczego, który również nawiązywał do wyceny wywłaszczanej - w trybie specustawy - nieruchomości w oparciu transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, choć budził niejednokrotnie szereg kontrowersji, zwłaszcza na tle zestawienia go z treścią art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz konstytucyjnym pojęciem "słusznego odszkodowania", został uznany jednak za zgodny z Konstytucją. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., w sprawie o sygnaturze akt K 4/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r. ) jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza tym nadmienić należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" jako należnego z tytułu wywłaszczenia a nie pojęciem "pełnego odszkodowania". Konstytucja nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć pod pojęciem "słuszne odszkodowanie". Problematyką tą jednak zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) stwierdził, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Z tych powodów zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 pkt 16 i 17, art.151 ust. 1, art. 153 ust. 1 u.g.n oraz § 4, § 5 ust. 1, § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (...) nie były trafne. Biorąc jednak pod uwagę, że skarga kasacyjna – jak wyżej wspomniano – okazała się częściowo zasadną, w tym także w zakresie istotnego naruszenia przepisów postępowania - skutkowało to wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na zasadzie art. 185 § 1 pkt p.p.s. a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki winien ponownie ocenić legalność decyzji Wojewody M. z dnia[...] grudnia 2012 r. w części zaskarżonej, mając na uwadze wyżej przedstawioną ocenę prawną dotyczącą zwłaszcza art. 18 ust. 1e) pkt 1 specustawy drogowej w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.