IV SA/Wa 1133/16

Dnia 7 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2016 roku numer [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego D. J. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. J. (zwany dalej: "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2016 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców, tj. Z. i E. J., w okresie od 14 stycznia 1986 r. do 16 lipca 1989 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z [...] lutego 2016 r. odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzenia jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców E. i Z. J. w okresie od 14 stycznia 1986 r. do 16 lipca 1989 r. Organ podał, że po przeprowadzonej weryfikacji rejestrów, ewidencji oraz posiadanej dokumentacji, należało stwierdzić, że nie dysponuje "dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia" w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. Zaś ustawa nie dopuszcza wydania zaświadczenia tylko na podstawie zeznań świadków. Dalej powołując się na fakt, że przepisy ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy odsyłają w zakresie pojęcia domownika do przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, organ podjął czynności na rzecz ustalenia czy skarżący był domownikiem we wskazanym przez niego okresie. Wystąpił więc z zapytaniem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w [...] i Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w [...] w celu ustalenia czy w stosunku do wnioskodawcy były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne. Z uzyskanych odpowiedzi organ wywiódł, że ww organy nie dysponują jakimikolwiek dokumentami potwierdzającymi fakt opłacania względem skarżącego składki na ubezpieczenia społeczne za okres od 14 stycznia 1986 r. do 16 lipca 1989 r. Wobec nierealizowania względem skarżącego obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników uznano, że nie sposób stwierdzić, iż skarżący był domownikiem, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Na powyższe postanowienie D. J. wniósł zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że problematykę zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym regulują przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jednocześnie cytując art. 1 i art. 3 tej ustawy. Według organu z przepisów tych wynika, że pracownik, który ubiega się o wliczenie do swego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym, musi wykazać te okresy przed pracodawcą. Może zrobić to na podstawie posiadanych dokumentów. Jeśli jednak takich nie posiada - występuje do właściwego ze względu na miejsce położenia gospodarstwa rolnego urzędu gminy o wydanie mu zaświadczenia, stwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym. Urząd gminy, do którego wystąpił pracownik - jeśli dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia - zobowiązany jest wydać pracownikowi zaświadczenie stwierdzające jego okresy pracy w gospodarstwie rolnym. Ustawa wymaga wystawienia zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym osoby zainteresowanej, w oparciu o posiadane dokumenty, takie jak np. rejestry gruntów, księgi podatkowe, dokumentacje związaną z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu (por. T. Śmiśniewicz - Podgórska, artykuł pt. "Praca na roli a świadczenia pracownicze", PUG 1993/2/14; A. Rzetecka - Gil, komentarz LEX do art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy). Możliwość udokumentowania przed pracodawcą pracy w gospodarstwie rolnym rodziców zeznaniami świadków jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy w urzędzie gminy, właściwym ze względu na miejsce położenia gospodarstwa, nie istnieją dokumenty wystarczające do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy i fakt ten zostanie stwierdzony pismem tego urzędu (art. 3 ust. 2 ustawy). Przyjmuje się, w braku wskazania w ustawie, że zeznania te mogą zostać odebrane przez pracodawcę, od którego żąda się zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie do stażu pracy. Zeznania mogą być także odebrane - i w praktyce często tak się dzieje - przez pracownika urzędu gminy (por. A. Rzetecka - Gil, komentarz LEX do art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy). Według Kolegium w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że nie posiada żadnych dokumentów ewidencji i rejestrów, z których wynikałoby, że skarżący pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 14 stycznia 1986 r. do 16 lipca 1989 r. Okres za jaki skarżący ubiega się o wydanie zaświadczenia niewątpliwie przypadał po objęciu rolników i ich rodzin ubezpieczeniem społecznym. Przesądzające znaczenie ma stwierdzenie czy skarżący był domownikiem, o którym mowa w pkt 3 art. 1 ust. 1 ww ustawy, odsyłającym w zakresie rozumienia tego pojęcia do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, czyli według organu do art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zaś skoro w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ustanowił wymóg ubezpieczenia społecznego domowników, to tym samym uiszczanie składek na ubezpieczenie społeczne stanowi domniemanie faktyczne, że dana osoba pracowała w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Kolegium uznało stanowisko skarżącego sprowadzające się do stwierdzenia bycia domownikiem z uwagi na ukończenie 16 lat w dniu 13 stycznia 1986 r., zamieszkiwanie wspólnie z rodzicami i prowadzenie wspólnego z nimi gospodarstwa domowego oraz wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym bez stosunku pracy, za błędne. Skoro organ pierwszej instancji nie posiada bowiem stosownej dokumentacji umożliwiającej potwierdzenie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przez skarżącego (brak m. in. kart ewidencyjnych wymiaru i poboru składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego, brak ewidencji wojskowej, w której zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego), to zdaniem składu orzekającego zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Wobec braku stosownej dokumentacji zasadnie odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści w oparciu o art. 219 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Skarżący może przed pracodawcą udowadniać okres pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie zeznań świadków czy wystąpienia do sądu z roszczeniem o zaliczenie tego okresu do stażu pracy (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1419/13). D. J. w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2016 r. podniósł, że do wniosku o wydanie zaświadczenia dołączył dokumenty uzasadniające jego wydanie, tj.: zaświadczenie o posiadaniu przez rodziców gospodarstwa rolnego, świadectwo ukończenia szkoły (3-letni okres nauczania) i świadectwo pracy potwierdzające okres podjęcia pracy zawodowej. Nadto Urząd Miasta [...] powinien dysponować takimi dokumentami jak: rejestry wymiarowe, rejestry podatków, ewidencja i okresy zameldowania tak skarżącego jak i jego rodziców. W wypadku, gdy urząd gminy nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy osoby zainteresowanej w indywidualnym gospodarstwie rolnym, okresy pracy mogą być udowodnione zeznaniem co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Pomimo przedstawionych dokumentów oraz zeznań świadków odmówiono mu wydania zaświadczenia. W tamtym czasie posiadał ubezpieczenie przy rodzicach, którzy odprowadzali składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie obejmowało rolnika i członków jego rodziny, zaś nie zgłaszało się do ubezpieczenia każdego z członków rodziny oddzielnie i imiennie tym bardziej niepełnoletnich dzieci - taką informację otrzymał z KRUS. Fakt posiadanego ubezpieczenia przy rodzicach można potwierdzić też tym, że mógł bezpłatnie korzystać z porad lekarskich. Skarżący uważa więc, że powinno mu zostać wydane zaświadczenie o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi. Według organu, skoro urząd gminy nie dysponuje stosownymi dokumentami, to nie może wydać zaświadczenia wyłącznie na podstawie zeznań świadków i oświadczenia samego zainteresowanego. Same zeznania są niewystarczające do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Ustawa nie dopuszcza jako dowodu wyłącznie zeznań świadków do wydania zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2016 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2016 r. naruszają prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy, akt administracyjnych i zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że skarżący wniósł do Urzędu Miasta [...] o stwierdzenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym jego rodziców w charakterze domownika od 14 stycznia 1986 r. do 16 lipca 1989 r. przez wydanie zaświadczenia w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Wniosek skarżącego został załatwiony negatywnie, tj. odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści, wobec niedysponowania dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia. W ocenie Sądu przedmiotowe stanowisko organów jest przedwczesne i jako takie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik. Jak słusznie wskazały organy, problematykę zaliczania stażu pracy w gospodarstwie rolnym regulują przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). I tak art. 1 ust. 1 pkt 3 ww ustawy stanowi, że ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Dalej, zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy; ust. 2, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie; ust. 3, w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Po pierwsze z przytoczonej regulacji art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika, że do stażu pracy wlicza się pracownikowi przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zatem ustawa z 20 lipca 1990 r. nie zawiera definicji "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, a odsyła w tym zakresie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Skoro skarżący żądaniem objął okres od 14 stycznia 1986 r. do 16 lipca 1989r., to stwierdzenie czy w gospodarstwie rolnym rodziców wykonywał pracę w charakterze domownika winno nastąpić na podstawie rozumienia tego pojęcia określonego art. 2 pkt 2, obowiązującej do dnia 1 stycznia 1991 r., czyli ówcześnie, ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r., Nr 24, poz. 133), a nie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (obecnie t.j. Dz. U. z 2016, poz. 277) jeszcze nieobowiązującej w okresie objętym żądaniem skarżącego. Po drugie stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy, jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Z treści wydanych w sprawie postanowień wynika, że po przeprowadzonej weryfikacji rejestrów, ewidencji oraz posiadanej dokumentacji stwierdzono, że Urząd Miejski w [...] nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie skarżącemu zaświadczenia. Dodatkowo w postanowieniu organu pierwszej instancji podano, że i jakimikolwiek dokumentami potwierdzającymi fakt opłacania względem skarżącego składki na ubezpieczenia społeczne za okres objęty wnioskiem nie dysponują Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w [...] i Placówka Terenowa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w [...], do których organ zwrócił się z zapytaniami. Sąd jednak nie zaakceptował stanowiska odnośnie wykazania przez organy braku podstaw do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na niedysponowanie przez Urząd Miasta [...] dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 26 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Op 276/13, publ. orzeczenia.wsa.gov.pl) podkreślił, że "nałożony w ustawie na urząd gminy obowiązek wymaga, aby urząd w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wykazał, że nie posiada żadnych dokumentów (w tym i archiwalnych) pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów, a fakt braku dokumentów powinien być bezsporny". Również w wyroku z 9 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SA/Wr 777/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "nie można zaaprobować niczym nie popartego stanowiska organów odnośnie braku podstaw do wydania wnioskodawcy żądanego zaświadczenia, w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, by urząd ten przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 K.p.a. w celu określenia, czy za okres [...] jednostka macierzysta urzędu bądź właściwe archiwum dysponuje danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia, czy też takimi danymi bez żadnych wątpliwości nie dysponuje. Skoro urząd tych podstawowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wykazał, nie sposób uznać jego stanowiska zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu za prawidłowe, a przeprowadzonego postępowania za zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Urząd nie może bowiem odmawiać spełnienia ciążącego na nim ustawowego obowiązku bez dołożenia należytej staranności w wykazaniu, że rzeczywiście nie posiada dokumentów umożliwiających mu jego spełnienie w szczególności, jeśli zaświadczenie dotyczy okresu, w którym organ samorządu terytorialnego był organem właściwym do prowadzenia odpowiednich rejestrów (jak np. ewidencji gruntów i budynków czy rejestru podatków)". Zatem w uzasadnieniu ewentualnego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia organ powinien wymienić dokumentację zawartą w jego zasobach, którą badał i stwierdzić, czy to całość zasobów (także archiwalnych), które mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy skarżący pracował w gospodarstwie rodziców w charakterze domownika w okresie wskazanym we wniosku. Obowiązkowi temu jednak nie zadośćuczyniły organy w kontrolowanych rozstrzygnięciach. Nie wykazały bowiem jakie konkretnie dokumenty, w tym rejestry i ewidencje oraz jaki okres obejmujące zostały zweryfikowane na potrzeby załatwienia żądania skarżącego. Nie ustosunkowały się również do informacji wynikającej z wyżej powołanego pisma KRUS Placówki Terenowej w [...] z 7 stycznia 2016 r., że dane dotyczące opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników w okresie od 14 stycznia 1986 r. do 16 lipca 1989 r. nie zostały przekazane do KRUS w 1993 r. przez Urząd Miasta w [...]. Z kolei należy zgodzić się z organami, że wyżej zacytowana regulacji art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. nie dopuszcza wydania zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym opartego wyłącznie na dowodzie z zeznań świadków (pod. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1419/13; A. Rzetecka-Gil, Komentarz do art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, publ. Lex/2008). Dodatkowo należy wskazać, że ocena zaświadczenia, zeznań świadków, czy innych dokumentów jakimi dysponuje skarżący, czyli ocena przedstawionych przez podmiot zainteresowany dokumentów potwierdzających okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. i podejmuje decyzję o zaliczeniu danego okresu do pracowniczego stażu pracy, należy każdorazowo do tego pracodawcy. Pracodawca może nie przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego, zwłaszcza, gdy sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny niż podany w zaświadczeniu stan faktyczny. W szczególności pracodawca może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych innych dokumentów, jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny niż wskazany w tych dokumentach. W takiej sytuacji pracodawca może zwrócić się do urzędu gminy z prośbą o ponowne sprawdzenie faktów podanych w zaświadczeniu (A. Rzetecka-Gil, Komentarz do art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, publ. Lex/2008; wyrok WSA we Wrocławiu z 9 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 777/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania przedstawione w powyższych rozważaniach przez Sąd. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy 119 pkt 3 w zw. z art. 120 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art. 135 P.p.s.a., a nadto art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.