IV SA/Wa 1138/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2006 r. sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie reformy rolnej - uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie pierwszej instancji - Wnioskiem z dnia 25 marca 2004r. (uzupełnionym pismem z dnia 8 kwietnia 2004r.) J.M. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie, że nieruchomość S.M. położona w H. nie podlegała przejęciu w trybie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił ww. wniosek J. M.. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki podał, że wniosek zainteresowanego dotyczył nieruchomości, na której znajdował się tartak zaś z akt sprawy nie wynika, czy i na jakiej podstawie majątek ten został przejęty na Skarb Państwa. Organ wskazał, że przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dawały podstaw do przejęcia nieruchomości, które nie spełniały norm określonych dekretem ani też wyłączenia części nieruchomości np. tartaku. W tej sytuacji organ uznał, że wniosek J.M. jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej nieruchomości, a zatem sporu cywilnego do rozpoznania, którego właściwy jest sąd powszechny. Po rozpatrzeniu zażalenie J. M. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r., którym organ ten działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił J. M. wniosek dotyczący stwierdzenia, że nieruchomość S. M. położona w H. nie podlegała przejęciu w trybie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Rolnictwa o Rozwoju Wsi wskazał, że na podstawie art. 2 ust.1lit.e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100ha powierzchni ogólnej, bądź 50ha użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944r. Organ naczelny podał, że przepisy wykonawcze do tego dekretu- rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. w jego § 5 i § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1lit.e) dekretu jedynie w odniesieniu do użytków rolnych. Zgodnie z § 5 rozporządzenia na wniosek strony, organ administracji może orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust.1lit.e) dekretu, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi brak jest podstaw do rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym, czy dana nieruchomość lub jej część z uwagi na swój charakter podlegała działaniu dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Rozstrzyganie sporów dotyczących przejęcia nieruchomości, które nie miały charakteru rolnego, o faktycznie zostały przejęte na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej możliwe jest na drodze procesu cywilnego - przed sądem powszechnym. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył J.M. wskazując, że postanowienie to narusza art. 66 § 3 k.p.a. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51) poprzez przyjęcie, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Skarżący wskazał również, na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz poparł argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia organu I instancji. Organy administracji przyjęły, że wniosek skarżącego o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi w istocie spór o prawa rzeczowe, dla rozpoznania, których właściwy jest sąd powszechny. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w istocie do oceny, jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na jej nierolniczy charakter. Kwestia ta była wielokrotnie rozważana przez sądy administracyjne. W wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IVSA/Wa 353/04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006r. podjął uchwałę (IOPS 2/06), wskazując, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, o tym czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej( Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że odwołanie się w § 5 ust. 1 rozporządzenia "do art. 2 ust. 1 lit. e" podobnie jak to uczyniono w § 6 i 7 i innych tego rozporządzenia służy wskazaniu kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych w dekrecie na cele reformy rolnej, w sprawach, w których przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Było to konieczne w celu identyfikacji, do której kategorii nieruchomości ma mieć zastosowanie ten tryb, gdyż w dekrecie w art. 2 ust. 1 w punktach oznaczonych literami a, b, c, d, e określono 5 kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej wyodrębnionych według kryterium podmiotowych i przedmiotowych. W każdej z tych kategorii nieruchomości określono różne przesłanki i kryteria, które decydują o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej. Tylko jedna z tych kategorii nieruchomości zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zakres orzekania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika z samego tego przepisu, ani z samego punktu oznaczonego lit.e, lecz z całości obu tych przepisów, z pełnego ich brzmienia. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy. Kryteria i warunki, jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit, e. Dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę cele reformy rolnej i zapis dekretu, że dla ich realizacji mają być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie. A więc nie chodzi o wszystkie nieruchomości, lecz o pewną ich grupę wyczerpująco wymienioną w punktach a, b, c, d i e. Punkty a, b i c nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym tzw. grunty rolne skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz utworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast 2 następne punkty są wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości niż ziemskie np. pałaców, dworów itp. Nie zwraca się natomiast uwagi na to, że mowa jest o zarezerwowaniu odpowiednich "terenów" na realizację określonych celów a nie zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Natomiast próbę zdefiniowania pojęcia nieruchomości ziemskiej dla potrzeb dekretu podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19.09.1990 r. (W.3\89 OTK 1990 r. poz. 26 s. 174). A zatem - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym ( mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga), które stanowią własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączy obszar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekracza 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu jednocześnie określa zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie, o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. A zatem, wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu organ administracji publicznej - a nie sąd powszechny- powinien zbadać wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. NSA - w uzasadnieniu omawianej uchwały stanął na stanowisku, że przyjęcie poglądu, że organ jest uprawniony tylko do badania czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dopuszczałoby jednocześnie możliwość przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli sprzeczne z prawem. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z zestawienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". NSA zwrócił także uwagę na brzmienie ust. 1 § 5 rozporządzenia, który określa przedmiot orzekania: " w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e". Użyty tam zwrot "nieruchomość" bez przymiotnika "ziemska" wskazuje, że nieruchomość, o której wyłączenie spod działania przepisów dekretu ubiega się strona jest nieruchomością ziemską należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie, gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych użyto by terminu w ust. 1 tego przepisu "nieruchomość ziemska", bo tylko taka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny - jak wynika z uzasadnienia uchwały przyjął, że przepisem szczególnym - w rozumieniu art. 2 §1 i art. 3 kpc - przekazującym orzekanie o tym czy dana nieruchomość odpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest § 5 rozporządzenia. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem wniosku skarżących jest nieruchomość zabudowana tartakiem. Organy obu instancji nie ustaliły jednak czy i na jakiej podstawie majątek ten został przejęty na rzecz Skarbu Państwa (co wynika jednoznacznie z uzasadnienia postanowienia organu I instancji). Powyższe stanowi takie naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które daje podstawę do uchylenia orzeczeń organów obu instancji. Ponadto należy stwierdzić, że nieprawidłowe jest stanowisko organów, dotyczące niemożności orzekania w postępowania administracyjnym w odniesieniu do części nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej. Art. 187 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie. Jednocześnie jednak art. 269 tej ustawy wskazuje na tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów NSA. Analiza przepisu art. 269 prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie jak to stanowi art. 187 P.p.s.a, albowiem żaden inny sąd administracyjny nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w trybie przepisów art. 264 - 268 z pominięciem zasad określonych w art. 269 ( tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - wbrew dotychczasowej linii orzecznictwa wojewódzkiego sądu administracyjnego w tym zakresie - związany był poglądem prawnym prezentowanym w omówionej wyżej uchwale. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego do w\w dekretu poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącego winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W wyniku tego należało zaskarżone postanowienie (oraz postanowienie organu I instancji) wyeliminować z obrotu prawnego w wyniku czego organy administracji obowiązane będą do rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty - po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.