IV SA/Wa 1142/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę Zaskarżonym aktem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w pkt 3, utrzymał w mocy swoje uprzednie orzeczenie, w zakresie w jakim odmówiono nim zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 38,5467 ha gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas III, położonych w granicach wymienionych działek ewidencyjnych w obrębie B., na terenie Gminy O.. Uzasadniając orzeczenie w danym zakresie przywołano następujące okoliczności faktyczne oraz uwarunkowania prawne: - przedstawione przez wnosząca o wyłącznie gruntów Gminę O. (dalej, jako "Wnioskodawca") załączniki graficzne do wniosku o uzyskanie zgody obrazują, że - pomimo usytuowania części spornych gruntów w sąsiedztwie terenów, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia, w drodze poprzednich procedur planistycznych - stanowią one fragment większego obszaru gruntów rolnych o prawidłowo ukształtowanej strukturze agrarnej i strukturze użytków rolnych; sprzyja to produkcji rolniczej; zgodnie z załącznikami graficznymi oraz projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "Planem" w sąsiedztwie wnioskowanych gruntów znajdują się grunty rolne, pozostające w użytkowaniu rolniczym oraz pojedyncza rozproszona zabudowa zagrodowa (rolnicza); następstwem lokalizowania w bliskim sąsiedztwie terenów rolnych, w tym zabudowy zagrodowej, zabudowy nierolniczej mogą być konflikty przestrzenne, występujące na styku terenów o różnym przeznaczeniu; w znaczny sposób mogą one utrudnić lub nawet uniemożliwić komfortowe korzystanie z infrastruktury, a - przede wszystkim - prawidłowe funkcjonowanie gospodarstw rolniczych; dlatego należy odmówić wyrażenia zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze; rozpatrując wniosek o wyrażenie zgody należy mieć na względzie zasady, które ustawodawca wyraził w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), zawarte w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1; odnoszą się one zarówno do ilościowej, jak i jakościowej, ochrony gruntów rolnych, - z zebranego materiału dowodowego wynika, że zarówno na obszarze całej Gminy O., jak i obrębu B., występuje zasób gruntów słabszych klas bonitacyjnych (IV-VI); to one powinny zostać w pierwszej kolejności przewidziane na cele nierolne; nie wywołuje to wątpliwości w utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnego, jednocześnie załączniki graficzne, dołączone do wniosku o wyrażenie zgody, jak i o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz załącznik nr 17 (pismo z 12 maja 2015 r.), wskazują, że na terenie obrębu znajduje się znaczna rezerwa gruntów rolnych, które uzyskały już zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych (34 ha gruntów, przeznaczonych na cele nierolnicze, ale nadal niewykorzystanych); dodatkowo decyzją z [...] września 2015 r. oraz tą decyzją (w pkt 2) wyrażono zgodę na wyłącznie ponad 12 ha gruntów rolnych klas III; grunty te w Planie są przewidziane m.in. pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i produkcyjno-usługową, - nie można zatem uznać, jakoby rozwój miejscowości B. był niemożliwy bez spornych gruntów; jest to możliwe na gruntach już do tego celu przeznaczonych oraz na gruntach mniej przydatnych do produkcji rolnej, bez konieczności dalszego przeznaczania na cele nierolnicze najwyższej jakości gleb; opracowując plany miejscowe gmina ma obowiązek uwzględniać realne potrzeby inwestycyjne, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji - stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze (tak: wyroki WSA sygn. akt IV SA/Wa 2040/11 i 179/12 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), - nie ulega zatem wątpliwości, że zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów, w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną, jest nieuzasadniona, - należy mieć również na względzie, że najżyźniejszych gruntów rolnych, stanowiących podstawę zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, jest na terenie Polski zaledwie około 24,6%; tylko w wyjątkowych przypadkach organ administracji może przeznaczyć pod lokalizację inwestycji nierolniczych grunty najlepszej jakości; nie zachodzi ona w przypadku spornych gruntów rolnych, - odnosząc się do argumentu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że ustalenia Planu dla spornych gruntów są zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. wraz ze zmianą przyjętą uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r.), zwanym dalej "Studium", wskazano: zgodność projektu planu miejscowego ze studium, nie może przemawiać za przeznaczeniem kolejnych gruntów rolnych na cele nierolnicze; studium nie jest aktem prawa miejscowego; określa ono politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego; gdyby ustalenia studium były wiążące dla organu, właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych, wystąpienie do niego o zgodę byłoby bezzasadne; organ, rozpatrujący sprawę, nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska - decyzja stałaby się jedynie formalnością; w świetle obowiązujących regulacji taka sytuacja nie może mieć miejsca; w rozpatrywanym przypadku, w granicach Planu znajdują się użytki rolne klas III; zatem - zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - wymagane jest uzyskanie zgody organu administracji na zmianę ich przeznaczenia, na cele nierolnicze; do przestrzegania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej, w tym również organy gminy; powinny się one zastosować do tych przepisów znacznie wcześniej niż przed złożeniem danego wniosku - z chwilą przystąpienia do prac nad sporządzaniem studium; późniejsze powoływanie się na przyjęte przez gminę, zapisy w studium, nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za koniecznością pozytywnego rozpatrzenia wniosku, - podobnie nie ma znaczenia uzyskanie w procedurze uzgadniania Planu pozytywnych stanowisk różnych instytucji, w tym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad; były one wydane w kwestiach, które nie mają istotnego związku z ochroną gruntów, o jakiej mowa w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze, dotyczącej pkt 3 decyzji, zarzucono naruszenie: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), poprzez uchybienie realizacji zasady prawdy obiektywnej i nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; konsekwencją tego jest uniemożliwienie zaplanowania zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej B. oraz wykorzystania potencjału rozwojowego wsi, - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459), zwanej dalej "K.c.", poprzez błędną wykładnie; prowadziło to do naruszenia uprawnień właścicieli gruntów, ·graniczących ze spornymi do swobodnego nimi dysponowania, - art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną wykładnie; prowadziło to do nie wyrażenia zgody na przeznaczenie nierolnicze gruntów; konsekwencją tego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 77 ze zm.), przez uniemożliwienie dalszego procedowania nad Planem. Uzasadniając zarzuty przywołano następujące okoliczności: - decyzja ma kluczowe znaczenie dla mieszkańców wsi B. i K.; w odpowiedzi na liczne wnioski mieszkańców obu wsi, stanowiących jeden obręb – B., Rada Miejska w O. podjęła uchwałę z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy O., w celu umożliwienia wnioskodawcom realizacji zamierzeń inwestycyjnych; na jej podstawie trwa procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi B., w oparciu o ustalenia Studium, - wyznaczone w Studium, a - w dalszej kolejności w Planie - obszary pod zabudowę mieszkaniową, zostały zaplanowane w oparciu o nowy układ komunikacyjny, który uwzględnia nowy przebieg obwodnicy, omijającej historyczną część wsi B.; tereny te, przez długi czas, były "zamrożone", ze względu na pierwotnie planowany przebieg obwodnicy; w 2003 roku 18,3 ha gruntów uzyskało już zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze pod funkcje komunikacji drogowej przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. (uchwała nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] grudnia 2003 r.); ponadto w 2006 roku taką zgodę uzyskało także 0,66 ha gruntów przy sporządzaniu zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi B. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2006 r.); kiedy ostatecznie ustalono nowy przebieg tej trasy (który uwzględniony jest w obowiązującym Studium), Rada Miasta - na podstawie wniosków mieszkańców, którzy nie mogą w pełni korzystać ze swoich własności, ze względu na ustalenia obowiązującego planu miejscowego, opierającego się na przyjętych wówczas, a w dniu dzisiejszym nieaktualnych, rozwiązaniach komunikacyjnych - podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla "uwolnionych" terenów, - część terenów, objętych Planem, stanowi użytki rolne klas III i wymaga uzyskania zgody Ministra Rozwoju i Wsi na przeznaczenie ich na cele nierolnicze; dla tych terenów, został sporządzony wniosek o wyrażenie zgody na przeznaczenie, na cele nierolnicze 58,7897 ha gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy III, przewidzianych w Planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, zabudowę produkcyjno-usługową, usługi turystyki, zieleń oraz tereny komunikacji, - wniosek został przesłany do organu wraz z późniejszymi uzupełnieniami; decyzją z 22 września 2015 r. wyrażono zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów klas III o powierzchni zaledwie 4,7294 ha, natomiast odmówiono zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 54,0603 ha gruntów klasy III, - tereny, które nie uzyskały zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, uniemożliwiają zaplanowanie zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej w oparciu o historyczny układ wsi B., przy uwzględnieniu jej potencjalnych możliwości rozwojowych; obszary gruntów rolnych, a czasami niewielkie ich kompleksy, blokują rozwój układu komunikacyjnego, a także rozwoju sieci infrastruktury technicznej, - zgodnie z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy; ponadto - zgodnie z art. 1 tej ustawy - ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i z niego korzystania, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne; powyższe zapisy pozwoliły podjąć decyzje przestrzenne, dotyczące planowania rozwoju obszarów inwestycyjnych pod różnego typu funkcje oraz w zakresie planowania układu komunikacyjnego Gminy O., zawarte zarówno w Studium oraz w części w planach miejscowych, - w Studium określono następującą misję rozwoju gminy O.: gmina o harmonijnym rozwoju (na zasadach rozwoju zrównoważonego) z wielofunkcyjnym charakterem działalności gospodarczej, wykorzystująca walory swego położenia oraz dotychczasowe dziedzictwo kulturowe i przemysłowo- techniczne o niepowtarzalnych cechach, wynikających z charakteru środowiska i krajobrazu; te cele strategiczne są spójne z dokumentem: Plan Gospodarki Niskoemisyjnej oraz Strategią Rozwoju Gminy O., m.in. w zakresie poprawy warunków zamieszkiwania, przy zapewnieniu obsługi mieszkańców. odpowiadającej skali rozwoju gminy; jednym z celów operacyjnych jest: "porządkowanie układu komunikacyjnego w obszarze gminy na rzecz wykształcenia niezbędnych elementów obsługi komunikacji (parkingi, przystanki) uwzględniających właściwą obsługę terenów zainwestowanych"; ponadto, problemy komunikacyjne wsi B., jako jej słabe strony, zostały zdiagnozowane i sformułowane w Gminnym Programie Rewitalizacji dla Gminy O. na lata 2016 - 2020, m.in. jako "niewystarczające połączenia komunikacyjne z innymi częściami Gminy O. oraz miastami", - ze względu na trudne warunki terenowe obszaru wsi B., spowodowane m.in. rzeźbą terenu, planowanie rozwoju układu komunikacyjnego w wielu przypadkach ma bardzo ograniczone możliwości; wykorzystanie terenów przyległych do istniejących i projektowanych korytarzy dróg publicznych posiada, szczególnie na tym obszarze, swoje ekonomiczne uzasadnienie; koszty budowy dróg oraz wyposażenie ich w infrastrukturę techniczną powinny uwzględniać racjonalną obsługę terenów przyległych, a w przypadku gruntów, które ostatecznie nie uzyskały zgody na przeznaczenie, na cele nierolnicze ta zasada nie jest spełniona; w granicach Planu, w wielu miejscach, tereny przylegające do dróg publicznych nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, co ogranicza możliwości kształtowania przyszłej zabudowy w rejonie ważnych skrzyżowań komunikacyjnych, przerwy w liniach zabudowy, a przede wszystkim powoduje nieracjonalne wykorzystanie układu drogowego, - Plan uzupełnia układ istniejącej zabudowy w oparciu o nowy układ komunikacyjny przy zachowaniu położonych w sąsiedztwie terenów rolniczych oraz terenów zieleni i lasów; zaplanowany system komunikacyjny w obowiązującym Studium posiada obwodnicę, która omija historyczny układ wsi B., zaprojektowaną po północno-wschodniej stronie obszaru objętego Planem; wskutek tego na znaczeniu straci droga krajowa nr 30 (w części zlokalizowana w obszarze Planu oraz jego sąsiedztwie), dając nowe możliwości zagospodarowania i użytkowania terenów zarówno do niej przyległych oraz położonych w dalszej odległości - w południowej części obszaru objętego Planem; obwodnica ma za zadanie przenosić ciężki ruch komunikacyjny oraz transportowy, odciążając istniejący układ drogowy, który tym samym będzie mógł funkcjonować w sposób lokalny, zapewniając lepszą dostępność dla terenów istniejącej zabudowy oraz obsługiwać przyległe tereny inwestycyjne, wyznaczone pod rozwój różnych funkcji; kierunki rozwoju obszarów zabudowy mieszkaniowej, przedstawione w Studium, opierają się na istniejącej, historycznie ukształtowanej strukturze wsi B. oraz jej historycznym "szkielecie" drogowym, wraz z terenami do niego przyległymi, tworząc możliwości dla realizacji zwartych kompleksów i układów urbanistycznych; poza tymi obszarami, na obszarze Gminy, zostały wyznaczone tereny rolnicze - chronione przed niekontrolowanym rozwojem zabudowy, na podstawie zapisów Studium oraz w kolejnym etapie - w planach miejscowych; w Planie także zostały wskazane tereny przeznaczone na działalność rolniczą, a planowany rozwój zabudowy mieszkaniowej został dostosowany do istniejącego układu i kompozycji urbanistycznej wsi; Plan uzyskał wszystkie, określone przepisami prawa, opinie i uzgodnienia, w tym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w zakresie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych oraz obsługi terenów, sąsiadujących z drogą krajową nr [...], - Wieś B. posiada bardzo duży potencjał dla rozwoju mieszkalnictwa oraz terenów turystycznych i rekreacyjnych, oparty głównie na uwarunkowaniach historycznych i krajobrazowych; lokalizacja XVI wiecznego pałacu barokowego, otoczonego parkiem w stylu angielskim, XVIII wiecznego założenia parkowego, ciekawych obiektów agroturystycznych ([...] Dolina zlokalizowana w pobliżu jeziora, wraz z pięknymi widokami Gór [...]) jest magnesem dla turystów oraz przyszłych mieszkańców tych rejonów; wizja rozwoju B., określona we wskazywanym Gminnym Programie Rewitalizacji to: "zintegrowana oraz aktywna społeczność wsi B. dbająca o walory przyrodnicze, historyczne oraz gospodarcze, które dają możliwość rozwoju sołectwa zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju", - opisana powyżej sytuacja planistyczna - związana głównie z kształtowaniem układu komunikacyjnego w tym rejonie Gminy - przez bardzo długi okres uniemożliwiała planowanie inwestycji na przedmiotowych terenach, przez co ograniczała korzystanie z prawa własności właścicieli tych nieruchomości, - decyzja blokuje możliwości rozwojowe wsi B., a także swobodne korzystanie z prawa własności właścicieli nieruchomości, znajdujących się w granicach obszaru Planu; definicja prawa własności, którego dotyczy art. 140 K.c., pozwala określić własność, jako prawo rzeczowe, dające najpełniejsze władztwo nad rzeczą; inne prawa rzeczowe od niego się wywodzą; jest prawem podmiotowym bezwzględnym, tak jak wszystkie prawa rzeczowe, skutecznym wobec wszystkich podmiotów (erga omnes), podlegających danemu prawodawstwu; każdy więc ma obowiązek powstrzymania się od takich działań, które stanowiłyby ingerencję w sferę cudzej własności; wyraźnie zaznaczonym w normie art. 140 uprawnieniem właściciela jest przysługująca mu możliwość korzystania z rzeczy; na korzystanie z rzeczy składa się uprawnienie do posiadania rzeczy (ius possidendi); drugim uprawnieniem właściciela jest prawo do rozporządzania rzeczą (ius disponendi), które oznacza możliwość dokonywania czynności prawnych dotyczących rzeczy; przytoczono też negatywną definicję prawa własności: treść prawa własności polega na tym, że właścicielowi wolno z rzeczą robić wszystko, z wyjątkiem tego, co jest mu zakazane; tymczasem zaskarżona decyzja narusza uprawnienia właścicieli nieruchomości do korzystania z nich w obrany przez nich sposób; niedopuszczalnym będzie stąd pozostawanie jej w obrocie prawnym, - w zaskarżonej decyzji organ powołuje się na, określony ustawowo, obowiązek ochrony gruntów rolnych poprzez ograniczenie ich przeznaczenia na cele nierolnicze lub leśne; jest to bezsporne; jednakże nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem organu "trudno zatem uznać, że rozwój miejscowości B. jest niemożliwy bez spornych gruntów, gdyż może zostać (...)"; wykazano bowiem, że sporne grunty są elementem niezbędnym, umożliwiającym rozwój miejscowości B., poprzez dokonywanie tam kluczowych inwestycji, związanych ze strukturą funkcjonalno-przestrzenną; stąd stanowisko organu jest nietrafne; ochrona gruntów rolnych nie może być swoistym ograniczeniem możliwości rozwoju wsi; zaskarżona decyzja ma właśnie taki skutek dla miejscowości B.. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Materialnoprawne granice możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele wyznacza normatywna treść art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z jego treści wynika zasada przeznaczania na cele produkcji innej niż rolna, w pierwszym rzędzie, gruntów niższych klas (w razie braku nieużytków). Posłużenie się w regulacji sformułowaniem "przede wszystkim" oznacza, że prawodawca dopuszcza sytuacje inne, nie precyzując tego rodzaju przypadków (określone skutki wywodzi z tego strona skarżąca). Jak trafnie w tym kontekście wskazuje organ administracji, należy mieć także na względzie generalne cele ustawy, jakim jest między innymi zachowanie potencjału produkcyjnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). W tym kontekście trafne jest stanowisko Ministra, że - wobec niekwestionowanego faktu, że część działek rolnych, na których przeznaczenie na inne cele uzyskano zgodę w procedurze uchwalania poprzednich planów obowiązujących dla terenów zlokalizowanych także w miejscowości B. nie zostało jeszcze zagospodarowanych - trafna jest konstatacja, że wyrażenie zgody na dalsze wyłączenia byłoby sprzeczne z zasadą ochrony potencjału gruntów rolnych. Trafne jest stanowisko organu w kontekście rozpatrywanej sprawy, gdy chodzi o jej uwarunkowania faktyczne i prawne. Jego ponowne szersze przetaczanie byłoby bezzasadne, wobec uprzedniego zreferowania. Sąd przyjmuje je za własne. W kontekście zarzutów skargi trzeba jedynie dodać, że są one bezzasadne z następujących przyczyn: - nie są trafne wywody Gminy, jakoby zaskarżona decyzja wykluczała racjonalny rozwój struktury wsi B.; wyłączenie z zabudowy konkretnych fragmentów terenów, stanowiących obecnie przestrzeń produkcji rolnej, nie skutkuje brakiem możliwości rozbudowy struktury wsi na obszarach, gdzie wyrażono już zgodę na przeznaczenie gruntów na inne cele niż produkcja rolna bądź gdzie generalnie zgoda taka nie jest wymagana (grunty niższych klas); zespoły gruntów, gdzie odmówiono zgody na przeznaczenie na cele nierolne nie stanowią obecnie enklaw, wśród terenów zurbanizowanych (patrz mapa załączona do wniosku) lecz znajdują się na ich obrzeżach, w pobliżu gruntów, stanowiących obszary rolne; nie można uznać, aby nie było racjonalne wyrażanie zgody na zabudowę kolejnych kompleksów terenów rolnych dopiero po inwestycyjnym wykorzystaniu już dostępnych, miast dopuszczania urbanizacji wszelkich terenów rolnych, gdzie realizacją pewnych przedsięwzięć zainteresowani są akurat ich właściciele czy inwestorzy, chętni do nabycia nieruchomości; tego rodzaju polityka przestrzenna byłaby sprzeczna z regułami ochrony gruntów rolnych; jak także trafnie odnotowuje organ, przez dłuższy okres fragmentaryczna zabudowa gruntów rolnych, przeznaczonych w przyszłości na inne cele, powoduje często konieczność ograniczania swobody produkcji rolnej na znaczniejszych obszarach niż dotąd zainwestowane na inne cele, wobec konfliktów, związanych ze wzajemnymi oddziaływaniami różnych rodzajów zabudowy (np. uciążliwości wynikające z pewnych procesów w produkcji rolnej); przemawia to także przeciwko wyrażeniu zgody na wyłączenie gruntów z produkcji w większych kompleksach niż jest to aktualnie niezbędne; wykluczało to wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów na inne cele niż rolne, w sytuacji gdy tereny rolne, gdzie możliwa jest realizacja innych zabudowy nie zostały dotąd wykorzystane, - w takiej sytuacji nie mogła być skutecznie podnoszona argumentacja, że dane obszary nie mogły być wcześniej przeznaczone na zamierzone obecnie cele, wobec braku przesądzenia o lokalizacji obwodnicy, oraz to, że na terenie gminy jest konieczna rozbudowa infrastruktury komunikacyjnej; drogi, co do których rozbudowy konieczne było uzyskanie zgody, niewyrażonej przez organ, służyłyby w znacznym stopniu obsłudze terenów zurbanizowanych, przeznaczonych do wyłączenia z produkcji rolnej, gdzie - wobec sprzeciwu organu - takie ich wykorzystanie nie będzie dopuszczone; o ile miałyby one istotne znacznie komunikacyjne z szerszej perspektywy gminy, możliwe jest także ich zaplanowanie z pominięciem obszaru gruntów, wymagających zgody (tak np. do drogi 1 i 2 KDD z wykorzystaniem korytarza płn-płd pod obwodnicę – od strony zachodniej), - w świetle uwarunkowań danej sprawy nie może być skutecznie podnoszona argumentacja, jakoby organ nieracjonalnie odmówił zgody na wyłączenie z produkcji rolnej jedynie niewielkich enklaw gruntów, które w takiej sytuacji nie będą funkcjonalnie nadawać się do tego celu; jak wynika z rysunku (przedłożonego przez Gminę, łącznie ze skargą, gdzie oznaczono grunty, których dotyczy brak zgody), kompleksy gruntów objętych odmową albo same stanowią znaczniejsze obszary gruntów albo przylegają do takowych, gdzie produkcja rolna nadal jest przewidywana w Planie, bądź też – choć mają niewielką powierzchnię - są otoczone innymi gruntami rolnymi niższych klas (w części północnej), co wynika z rysunku dołączonego do wniosku; wobec stanowiska, zajętego przez organ w zaskarżonym orzeczeniu, Rada Gminy - na której rzecz sporządzany jest plan miejscowy, przez osoby dysponujące stosowną wiedzą, gdy chodzi o racjonalne wykorzystanie przestrzeni (art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - będzie rozważać, czy nie należy w takiej sytuacji pozostawić w produkcji rolnej także gruntów rolnych niższych klas, przyległych do gruntów o wyższej produkcyjności, tak aby przestrzeń objęta Planem została racjonalnie wykorzystana i nie generować konfliktów, związanych ze wskazanymi wcześniej interakcjami pomiędzy gruntami rolnymi a przeznaczonymi na inne cele, - nie sposób uznać, aby stanowisko organu prowadziło do niedopuszczalnego ograniczenia praw własności mieszkańców Gminy, którzy byli zainteresowani przeznaczeniem ich gruntów na cele inne niż produkcja rolna (tak stosowne wnioski); nie można bowiem uznać, aby samo prawo zabudowy było integralnym atrybutem, chronionego na szczeblu Konstytucji prawa własności, gdy wychodzi o każdą nieruchomość; przykładowo, w świetle regulacji K.c., prawo to może być wykonywane wyłącznie w granicach określonych przez ustawy i zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem danej nieruchomości (art. 140); brak więc podstaw by uznać, że - gdy chodzi o nieruchomości rolne - prawo generalnie gwarantuje możliwość ich zabudowy, dla innych celów (mieszkaniowe, usługi w turystyce itp.), niezależnie od obiektywnych uwarunkowań na danym terenie; w rozpoznawanej przypadku - wobec wyższej klasy bonifikacyjnej danych gruntów rolnych, bądź przylegania do takich - będą one mogły zostać przeznaczone na cele inwestycyjne dopiero na etapie wykorzystania w tych celach gruntów niższych klas bądź innych już przeznaczonych na cele nierolne; nie prowadzi to do bezprawnego ograniczenia prawa własności; dane nieruchomości będą mogły być wykorzystane nadal, zgodnie z ich przeznaczeniem, - trafnie skonstatował organ administracji, że przesądzającą o możliwości przeznaczenia na inny cel kompleksu gruntów rolnych nie może być sama zgodność tego zamiaru z zapisami Studium bądź uzyskanie innych stosownych uzgodnień w procedurze planistycznej; ponowne przytoczenie argumentacji organu w danym zakresie byłoby bezzasadne. Jeszcze raz należy podkreślić, że zakładana przez Gminę aktywizacja mieszkańców na jej terenach oraz działania prorozwojowe (patrz przywoływane w skardze dokumenty) mogą być realizowane, lecz jedynie z poszanowaniem reguł powszechnie obowiązującego prawa. W świetle obowiązujących ustaw musi być w tym uwzględniona reguła ochrony gruntów wyższych klas. Oznacza to obowiązek przyjmowania takich kierunków rozwoju, w tym urbanizacji, aby wykorzystywać w tym celu wpierw grunty o mniejszym znaczeniu dla produkcyjności rolnej, a - w szczególności - nie tworzyć (w ramach planów miejscowych) podstaw do włączania z produkcji kolejnych gruntów, gdy nie zostały jeszcze wykorzystane w tym celu inne, gdzie stosowną zgodę uzyskano. Takie podejście wpisuje się do także w reguły racjonalnego gospodarowania przestrzenią - przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy - jednak kwestia ta wykracza poza ramy danej sprawy, gdzie przedmiotem jest wyłącznie zagadnienie ochrony gruntów rolnych. W takiej sytuacji nie jest zasadny ani zarzut naruszenie przepisów postępowania, gdy chodzi o właściwe rozpatrzenie sprawy w jej istotnych aspektach, gdyż miało to miejsce, jak i przepisów prawa materialnego, zakreślających granice, gdy wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że jeżeli stan faktyczny ulegnie zmianie - tereny rolne, przeznaczone na inne cele położone w miejscowości B. zostaną już racjonalnie zainwestowane - organ gminy może wystąpić z kolejnym wnioskiem o zgodę na przeznaczenie przedmiotowych gruntów na cele inne niż rolne w ramach ponownie podjętego procesu planistycznego. Sąd nie dostrzegł także z urzędu tego rodzaju wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.