IV SA/Wa 1143/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. o nieuzgodnieniu projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stopnia wodnego na rzece [...] w km [...], zlokalizowanej w [...] w gminie [...]. Stan sprawy jest następujący. Pismem z dnia 5 marca 2007 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm,), zwanej dalej "u. p. z. p.", do działającego z upoważnienia Wojewody [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda [...] nie uzgodnił realizacji przedmiotowej inwestycji stwierdzając że planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją celu publicznego, wobec czego nie ma zastosowania art. 24. ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który dopuszcza odstępstwo od zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 i 6 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV;SA/Wa 513/09, oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zarzuty podniesione w skardze o naruszeniu art. 53 ust. 4 pkt 8 u. p. z. p., jak i art. 7 i 77 k. p. a. są nietrafne. Ponadto w uzasadnieniu Sąd podniósł, iż realizacja przedsięwzięcia pozostaje w sprzeczności ze wskazanym zakazem dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli nie służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna i rybacka. Realizowane przedsięwzięcie służące produkcji energii elektrycznej nie może być zaliczone do działań mieszczących się w pojęciu racjonalnej gospodarki rolnej (produkcja roślinna lub zwierzęca). Budowa stopnia wodnego nie służy też gospodarce leśnej czy rybackiej. Skoro celem piętrzenia nie jest przeciwdziałanie niekorzystnym stanom wód nie może być uznana za służącą racjonalnej gospodarce wodnej w rozumieniu rozporządzenia nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi inwestycji celu publicznego, gdyż nie mieści się w zakresie przedsięwzięć wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby przedsięwzięcie było niezbędne z punktu widzenia realizacji celów wskazanych w pkt 4 wskazanej regulacji. Podobnie realizacja obiektów niezbędnych dla funkcjonowania elektrowni wodnej nie mieści się w zakresie przedsięwzięć wskazanych w pkt 2 (wskazano tam jedynie urządzenia służące do przesyłu energii). Nietrafne zdaniem Sądu, są wywody skargi, jakoby organ administracji nie był kompetentny do oceny, czy planowane przedsięwzięcie należy do kategorii inwestycji celu publicznego. Kwestia ta, z uwagi na użycie tego pojęcia w przepisach normatywnych regulujących zakres zakazów należy do kompetencji organu uzgadniającego, nie pod kątem weryfikacji działań organu prowadzącego główne postępowanie (toczy się ono w zakreślonym wnioskiem przedmiocie wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego), lecz w celu oceny, w ramach własnych kompetencji, czy proponowane działania są dopuszczalne z punktu widzenia istniejących zakazów. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1928/09, oddalił skargę kasacyjną na powyższy wyrok WSA w Warszawie. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Po 709/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" przedmiotowego. Pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. J. W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k. p. a., wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ wskazał, że zarówno postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r., jak i Wojewody [...] z dnia [...], było oceniane pod kątem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W prawomocnych wyrokach tych Sądów oddalono skargi. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 18, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k. p. a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany wcześniej wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skoro wyrok oddalający skargę jest prawomocny, to zawarta w nim ocena co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być podważona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto, w świetle obowiązującego prawa ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k. p. a. następuje na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji, a nie na podstawie przepisów prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności. W chwili wydania zarówno postanowienia Ministra Środowiska, jak i Wojewody [...], rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" było obowiązującym aktem prawa. Organy ochrony przyrody wydając rozstrzygnięcia działały w sposób prawidłowy orzekając na podstawie obowiązującego rozporządzenia Wojewody [...]. Nie można więc mówić, iż organy wydały orzeczenia bez podstawy prawnej lub rażąco naruszyły prawo. Organ podniósł, że skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu daje możliwość zmiany wydanych wcześniej na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], decyzji. Zmiana stanu prawnego na terenach objętych przedmiotowym obszarem chronionego krajobrazu powoduje, że inwestor może ponownie zwrócić się z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia lub wnioskować o zmianę wcześniejszej decyzji. J. W. wniósł do Sądu skargę na postanowienie organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 k. p. a. przez błędną interpretację tego przepisu polegającą na uznaniu, że ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia następuje na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania postanowienia podlegającego weryfikacji, a nie na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w chwili, kiedy strona zgłosiła żądanie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. IV SA/Po 709/10, stwierdzono nieważność rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "[...]", co oznacza, że przepisy te były nieważne już w chwili wydania, gdyż wyrok WSA w Poznaniu ma skutek wsteczny. Skarżący nie zgodził się więc z twierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z późniejszą zmianą prawa, co uzasadniałoby odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wstępnie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k. p. a. W ocenie skarżącego nie ma w przedmiotowej sprawie przeszkody czyniącej żądanie strony sformułowane w złożonym wniosku niedopuszczalnym, a zatem organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k. p. a. Organ powinien stwierdzić nieważność obu wskazanych wyżej postanowień pomimo tego, że były one wcześniej przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, ponieważ odpadła podstawa prawna, w oparciu o którą orzekły sądy administracyjne, a zatem uzasadniony jest wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowane postanowienie jest zgodne z prawem. Podkreślić należy, że zarówno postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r., jak i Wojewody [...] z dnia [...], było oceniane pod kątem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W prawomocnych wyrokach tych Sądów oddalono skargi, oceny zawarte w tych wyrokach wiążą Sąd badający sprawę obecnie. Sądy administracyjne nie badały jednak sprawy w powiązaniu z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. IV SA/Po709/10, którym stwierdzono nieważność rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "[...]". W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 18, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k. p. a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany wcześniej wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skoro wyrok oddalający skargę jest prawomocny, to zawarta w nim ocena co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być podważona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, chyba, że podniesione zostaną kwestie, które nie były badane przez sąd administracyjny we wcześniejszym postępowaniu. Sąd rozpoznający sprawę obecnie stwierdza, że ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k. p. a. następuje na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania orzeczenia podlegającego weryfikacji, a nie na podstawie przepisów prawa z daty stwierdzenia nieważności. W chwili wydania zarówno postanowienia Ministra Środowiska, jak i Wojewody [...], rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" było obowiązującym aktem prawa. Organy administracji były obowiązane stosować to rozporządzenie. Organy ochrony przyrody wydając rozstrzygnięcia działały w sposób prawidłowy orzekając na podstawie obowiązującego rozporządzenia Wojewody [...]. Nie można zatem mówić, iż organy wydały orzeczenia bez podstawy prawnej lub rażąco naruszyły prawo. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu daje możliwość zmiany wydanych wcześniej na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], orzeczeń. Zmiana stanu prawnego na terenach objętych przedmiotowym obszarem chronionego krajobrazu powoduje, że inwestor może ponownie zwrócić się z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia lub wnioskować o zmianę wcześniejszej decyzji. Brak jest natomiast, zdaniem Sądu, podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...]. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu centralnego jest prawidłowe, zaś postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.