IV SA/Wa 1143/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania inwestycji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. Nr [...] Minister Środowiska po rozpatrzeniu wniosku Spółki z o.o. [...] z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tegoż organu z dnia [...].01.2013 r., utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 9 listopada 2012 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wystąpił do Ministra Środowiska o zaopiniowanie przedsięwzięcia pn. "[...]". Wniosek o wydanie pozwolenia na [...] dla ww. inwestycji złożył do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej inwestor [...] Spółka z o.o. [...] w W. Minister Środowiska zaopiniował negatywnie ww. przedsięwzięcie postanowieniem wydanym w dniu [...] stycznia 2013 r., znak: [...] ze względu na to, że jego lokalizacja jest planowana na obszarze [...], w tym częściowo na obszarze nr [...], a ponadto w znacznym zakresie, bo aż w ok. 80% pokrywa się z projektowanym obszarem koncesyjnym przedstawionym we wniosku [...] S.A. - aktualnie rozpatrywanym przez Ministra Środowiska - o udzielenie koncesji na [...]. Spółka z o.o. [...] z/s w W., reprezentowana przez adw. Pana M. P., wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez pozytywne zaopiniowanie przedmiotowego wniosku. Spółka zarzuca naruszenie: - art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, a także art. 7 i 107§ 3 kpa poprzez oparcie wydanego w sprawie postanowienia na innej podstawie niż przepisy zawarte w akcie o charakterze źródła powszechnie obowiązującego prawa, brak powołania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; Spółka podnosi, że Minister nie wskazał przepisów odrębnych, do których odsyła art. 23 ust. 4 ww. ustawy, a za takie nie może być uznana decyzja koncesyjna i w tych okolicznościach nie może ona uzasadniać opinii negatywnej; powyższe uzasadnia uchybienie przepisowi art. 23 ust. 4 ustawy, a także art. 7,107§ 3 kpa; - art. 7, 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w sferę uprawnień i słuszny interes strony; Spółka wskazuje, że kolizja z obszarem objętym wnioskiem koncesyjnym [...] S.A. nie obejmuje całego obszaru przewidzianego pod lokalizację [...], a przez to nie może uzasadniać negatywnej opinii w odniesieniu do pozostałej części obszaru planowanej [...]; w ponadto odległości pomiędzy poszczególnymi instalacjami [...] będą wynosić ok. 1 km, co nie uniemożliwia [...]. Organ ponownie analizując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej wydanie przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wymaga uprzedniego zaopiniowania m.in. przez ministra z właściwego do spraw środowiska. Przedmiotem postępowania przed Ministrem jest wniosek Spółki z o.o. [...] w W. Wniosek dotyczący przedsięwzięcia pn. "[...]" obejmuje przygotowanie, budowę i eksploatację przedsięwzięcia na obszarze [...] - w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej - we wskazanej w nim lokalizacji określonej współrzędnymi geograficznymi. Problematyka budowy [...] jest więc rozpatrywana przez Ministra Środowiska zarówno z punktu widzenia ochrony złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający (utrudniający) możliwość późniejszego wykorzystania złoża, jak i ujemnych skutków (dla pozostałych [...] elementów środowiska) działalności oraz z punktu widzenia racjonalnego wykorzystania złoża. [...] Wnioskodawcy jest projektowana na obszarze [...], w tym częściowo na obszarze nr [...]. W świetle tych danych obszar wymaga szczególnej ochrony. Ponadto lokalizacja projektowanej [...] w znacznym zakresie, bo aż w ok. 80% pokrywa się z projektowanym obszarem koncesyjnym przedstawionym we wniosku [...] S.A. - aktualnie rozpatrywanym przez Ministra Środowiska - o udzielenie koncesji na [...]. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 23 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze we wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny przedsiębiorca określa cel, zakres i rodzaj prac geologicznych. Zakres, rodzaj i harmonogram prac geologicznych powinny być ustalone tak, by umożliwiły osiągnięcie celu, jakim jest odnalezienie i udokumentowanie złoża. W ramach zaprojektowanych badań, a więc poszukiwania i rozpoznawania [...] S.A. wyznaczy m.in. lokalizację planowanych [...] oraz ewentualnej [...]. Zgodnie z art. 82 ww. ustawy podmiot, który uzyskał koncesję na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny ma obowiązek bieżącego dokumentowania przebiegu robót geologicznych oraz ich wyników, przekazywania właściwemu organowi administracji geologicznej informacji geologicznych oraz próbek uzyskanych w wyniku robót geologicznych wraz z wynikami ich badań. Zatem w ramach prowadzenia prac poszukiwawczych i rozpoznawczych zostaną pozyskane nowe informacje geologiczne, co wpłynie na lepsze rozpoznanie budowy geologicznej Polski. Tak więc w interesie Ministra Środowiska leży ochrona działalności, której rezultatem będzie jak najlepsze rozpoznanie i udokumentowanie złoża, co w konsekwencji pozwoli na jego ochronę m.in. poprzez racjonalną gospodarkę. Ponadto ze Spółką [...], w przypadku udzielenia koncesji, zostanie zawarta umowa o ustanowienie użytkowania górniczego, dająca jej prawo do korzystania z obszarów [...]. W takiej sytuacji może dojść do kolizji wynikającej z pokrywania się obszaru badań geologicznych z obszarem działalności projektowanej [...]. Lokalizacja [...] może bowiem poważnie utrudnić prowadzenie działalności poszukiwawczej i rozpoznawczej, przeszkodzić w lokalizacji ewentualnej [...] i tym samym w racjonalnej eksploatacji ujawnionych złóż. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka z o.o. [...] w W., reprezentowana przez adwokata M. P. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka [...] zarzuca naruszenie przepisów postępowania: - art. 105 §1 Kpa oraz art 23 ust. 2a ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, poprzez wydanie postanowienia po upływie 90 dniowego terminu prawa materialnego - w sytuacji, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Spółka podnosi, że art. 23 ust. 2a ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, wymieniający termin 90 dni do wydania opinii wiąże organ I i II instancji. Jej zdaniem za taką interpretacją przepisów przemawia argument funkcjonalny, wedle którego wprowadzenie przez ustawodawcę terminu materialnoprawnego do rozpatrzenia sprawy ma na celu zdyscyplinowanie organów administracji i przymuszenie ich do szybszego załatwienia sprawy. Na potwierdzenie powyższego Skarżąca przywołuje orzecznictwo sądów administracyjnych m.in. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 730/10, - art. 7 i 107§ 3 Kpa poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o zdarzenia, które w ocenie organu mają nastąpić w przyszłości, a nie w oparciu o okoliczności faktyczne, - art. 7 i 77 §1 Kpa w związku z art. 80 Kpa poprzez nie rozważenie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, niedostateczne rozważenie słusznego interesu strony i negatywne zaopiniowanie wniosku także w zakresie w jakim nie zachodzi kolizja pomiędzy wnioskiem skarżącego a wnioskiem innego podmiotu o wydanie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie [...], - art. 7 i 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa przez niedostateczne uwzględnienie słusznego interesu strony w związku z negatywnym zaopiniowaniem wniosku w sytuacji, w której dla ochrony wymienionych przez organ wartości chronionych prawem wystarczające byłoby wydanie pozytywnej opinii, przy poczynieniu odpowiednich zastrzeżeń odnośnie obowiązków Skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502, z późn. zm.), zwaną dalej "ustawą". Przepis ten stanowi, iż pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wydaje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej po zaopiniowaniu przez ministrów właściwych m.in. środowiska. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie na narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego wskazującego na bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia z uchybieniem terminu wskazanego w art. 23 ust. 2a ustawy. Zgodnie z tym przepisem organy o których mowa w art. 23 ust. 2 wydają opinię terminie nie dłuższym niż 90 dni od dnia otrzymania wniosku niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń. Bez wątpienia wskazany w powołanym wyżej art. 23 ust 2a ustawy 90-dniowy termin do wydania opinii jest terminem materialnym. Termin materialny to okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (Adamiak (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, 6 wyd., Warszawa 2004, str. 320). Termin wskazany w art. 23 ust. 2a ustawy jest także terminem zawitym (nieprzywracalnym). Postanowienie organu opiniującego powinno zatem zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywrócenia ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie tego terminu, organ opiniujący nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska w trybie art. 23 ust 2 ustawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi jednak wątpliwości, iż orzekający w sprawie organ I instancji po otrzymaniu wniosku wydał w terminie 90 dni stosową opinię. Zarzut skarżącego odnosi się zaś do czynności podejmowanych przez organ odwoławczy. W ocenie jednak Sądu termin o którym mowa w art. 23 ust 2a ustawy dotyczy i wiąże jedynie organ I instancji bowiem związany jest ściśle z rozpoznaniem wniosku wniesionego przez organ prowadzący postępowanie główne. W sytuacji zaś gdy organ I instancji w ustawowym 90- dniowym terminie, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zajął stosowne stanowisko, zaś strona się z nim nie zgadza i kwestionuje je wnosząc stosowny środek zaskarżenia, to obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznać ponownie sprawę ale na zasadach ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienie należy wskazać, iż wbrew zarzutom skargi art. 23 ustawy nie ustala merytorycznego zakresu opinii. Zakresu merytorycznego opinii nie należy zatem wywodzić bezpośrednio z art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy, gdyż przepis ten jest adresowany nie do organu wydającego opinię, ale do organu rozstrzygającego sprawę w formie decyzji, w tym przypadku Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Tym niemniej wskazać należy, że w w/w artykule mowa jest o "bezpieczeństwie związanym z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi". Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do zakresu przepisów regulujących kwestię badań, rozpoznawania i eksploatacji zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi ta sama ustawa odsyła w art. 34 do przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska morskiego, bezpieczeństwa żeglugi i życia na morzu. Zgodnie zaś z art. 28 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437, z późn. zm.), do kompetencji Ministra Środowiska należą m.in. sprawy ochrony i kształtowania środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania jego zasobów, geologii czy gospodarki zasobami naturalnymi. Wobec tego zasadnie przyjął organ, iż jego opinia powinna być formułowana z punktu widzenia realizacji jego ustawowych zadań. Problematyka budowy [...] została więc rozpatrzona przez Ministra Środowiska zarówno z punktu widzenia ochrony złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający (utrudniający) możliwość późniejszego wykorzystania złoża, jak i z punktu widzenia ujemnych skutków (dla pozostałych elementów środowiska) działalności regulowanej oraz z punktu widzenia racjonalnego wykorzystania złoża. Dokonując zaś oceny wniosku pod tym względem organ jako przesłankę wydania negatywnej opinii uznał fakt, że planowana [...] została usytuowana na obszarze perspektywicznym dla [...], w tym częściowo na obszarze strefy podwyższonej perspektywiczności ich występowania. Obszar, na którym zaplanowano budowę [...] w ponad 80% pokrywa się z projektowanym obszarem koncesyjnym przedstawionym w rozpoznawany obecnie wniosku [...] S.A. Okoliczność, iż w/w firma nie uzyskała jeszcze stosownej koncesji i sprawa jej ewentualnego udzielenia jest dopiero rozstrzygana, w ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wydając zaskarżone postanowienie organ wyjaśnił, iż u podstaw negatywnego zaopiniowania wniosku strony skarżącej legło uznanie przez organ, iż ewentualna budowa [...] na wskazanym we wniosku obszarze może docelowo poważnie utrudnić prowadzenie działalności poszukiwawczej i rozpoznawczej oraz przeszkodzić w lokalizacji platformy wiertniczej a tym samym racjonalnej eksploatacji ujawnionych złóż obowiązkiem organu jest zaś ochrona złóż przed zagospodarowaniem ich w sposób wykluczający (utrudniający) możliwość późniejszego wykorzystania złoża. Dodatkowo należy wskazać, iż organ wbrew zarzutom skargi oceniał wniosek całościowo jako jedną inwestycję, a zatem niezrozumiałym w ocenie Sądu jest zarzut strony, iż skoro 20 % akwenu którego dotyczy wniosek skarżącego nie jest objęty kolizją z obszarem objętym ewentualną koncesją to organ wydając opinię negatywną nie wziął pod uwagę w dostatecznym stopniu interesu strony skarżącej, w sytuacji gdy cała inwestycja planowana jest na obszarze perspektywicznym dla poszukiwań [...]. Stanowisko organu w ocenie Sądu nie budzi zaś wątpliwości, wynika bowiem z zasady ochrony złóż kopalin i ich racjonalnego zagospodarowania wynikającej z ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz Prawo ochrony środowiska. Tym samym organ dokonując opinii miał prawo dokonać swojej oceny, co nie oznacza jeszcze, iż opinia ta jest wiążąca dla organu wydającego decyzję w sprawie. Podkreślić bowiem należy, iż opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny (wyrok NSA z 13.10.1997 r. " sygn. akt II SA 203/97 ONSA 1998, nr 4, poz. 120). W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.