IV SA/Wa 1143/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. N. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Postanowieniem z [...] lutego 2018r. Nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika G. N., E. W., J. S., A. Z., A. Z., T. S., R. S., G. T., A. K., M. S., M. N., E. T. oraz kuratora F. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].10.2017 r., znak [...]. Postanowieniem tym orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].08.1962 r., znak [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania A. C. od decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej w G. z dnia [...].10.1961 r., znak [...] orzekającej o przyznaniu odszkodowania spadkobiercom J. T. w kwocie 17.500 zł za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium [...] Rady Narodowej w G.. z dnia [...].12.1960 r. nieruchomość pow. 4109 m2, zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. pod nr [...], oznaczoną katastralnie jako cześć parceli nr [...], położoną w G. przy ul. [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowane w trybie nieważnościowym postanowienie Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].08.1962 r., znak [...] zostało wydane na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 117 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdzał w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...].08.1962 r. nr [...] stwierdziła niedopuszczalność odwołania A. C. od orzeczenia z dnia [...].10.1961 r. nr [...] ze względu na brak pełnomocnictwa do występowania w imieniu spadkobierców J. T., będącej właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania, może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można: brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się: przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4.wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 11.12.2007 r., sygn. akt Il OSK 1661/06, LEX nr 425381). Tym samym organ odwoławczy, jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wstępnego zmierzającego do weryfikacji istnienia podstaw do takiego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W tych zaś ramach powinien zbadać dopuszczalność odwołania w sensie przedmiotowym i podmiotowym, czyli wniesienie odwołania z zachowaniem terminu, spełnienie wymogów co do treści odwołania, co nota bene warunkuje prawną jego skuteczność. Brak którejś z powyższych przesłanek skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia o jego niedopuszczalności. Wniesienie odwołania przez osobę, która nie legitymuje się pełnomocnictwem, nie może inicjować bowiem postępowania odwoławczego. Brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym odwołania, niezłożenie pełnomocnictwa traktuje się bowiem jako niespełnienie wymagań formalnych dla pisma procesowego. A zatem skoro brak pełnomocnictwa stanowi brak formalny odwołania, to winien być on usunięty zgodnie z brzmieniem ówcześnie obowiązującego art. 59 § 2 k p a., jednak ze skutkami nieusunięcia wynikającymi z art. 117 k.p.a. Oznacza to na gruncie niniejszej sprawy, iż organ odwoławczy obowiązany był w tej sprawie, w trybie art. 59 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego odwołanie A. C. do przedłożenia pełnomocnictwa, na które wnoszący powołuje się w tym odwołaniu, ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania tej czynności, w postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (art. 117 k.p.a.). Jeżeli bowiem środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, a organ obowiązany jest wezwać wnoszącego do usunięcia braków, a po bezskutecznym upływie zakreślonego w tym względzie terminu zastosować się do dyspozycji art, 117 k.p.a., czyli stwierdzić niedopuszczalność odwołania, gdyż nieuzupełnione w terminie braki formalne odwołania stanowią przyczynę jego niedopuszczalności. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego A. C., przez spadkobierców J. T., Tym samym w ocenie Ministra prawidłowo uznała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, że odwołujący się nie mógł występować w imieniu spadkobierców J. T., a zatem wystąpiła w przedmiotowej sprawie niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących w zakresie braku wezwania A. C. przez organ odwoławczy do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez spadkobierców J. T., organ wskazał, iż co prawda nie zachowało się w aktach przedmiotowej sprawy takowe wezwanie, to jego brak w aktach sprawy nie oznacza, iż organ odwoławczy nie wystąpił do składającego odwołanie z żądaniem uzupełnienienia braków formalnych, w trybie art. 59 § 2 k.p.a. Należy bowiem wskazać, iż niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, zważywszy, iż przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe miało miejsce 50 lat temu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.10.2003 r. sygn. akt I SA 3087/2001, opubl. LexPolonica nr 396973). Trzeba także nadmienić, iż skoro postępowanie wstępne w zakresie rozpatrzenia odwołania było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, a także dopełnił spoczywających na nim obowiązków procesowych, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny w dacie orzekania, Minister Inwestycji i Rozwoju nie ma możliwości podważania prawidłowości zastosowania art. 117 k.p.a. przy wydaniu postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].08.1962 r., znak [...], a nawet gdyby uznać, że przy jego stosowaniu doszło do uchybień, to nie mają one charakteru uchybień rażących w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].08.1962 r., znak [...], bowiem organ odwoławczy nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane postanowienie naruszało pozostałe przesłanki art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani G. N., domagając się jego uchylenia. Skarżąca zarzuciła mu rażące naruszenia art. 117 k.p.a, poprzez błędne uznanie, że przepis ten miał zastosowanie w sprawie. Jak również rażące naruszenia art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a, poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że orzeczenie odszkodowawcze nie została doręczone spadkobiercom po J. T., pomimo tego, że organ posiadał wiedzę o śmierci ww. Orzeczenie to zostało zaś skierowane do A. C., który był pełnomocnikiem zmarłej. Oznacza to, że organ uznał go za osobę, która występuje w imieniu spadkobierców i z tego tytułu był on uprawniony do złożenia odwołania. Powyższe zdaniem skarżącej wynika także wprost z akt administracyjnych jakie zachowały się w sprawach wywłaszczeniowych. W odpowiedzi na skargę organ wyniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że postępowanie nieważnościowe polega na badaniu czy kontrolowana decyzja/ postanowienie jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej takim rozstrzygnięciem. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji/postanowienia wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14, LEX nr 2033940). Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać uchybienia prawnego może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego - w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie - do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II GSK 828/13, LEX nr 1519212). Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji/postanowienia, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu jej/go z rażącym naruszeniem prawa. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi, Sąd podzielił argumentację organów, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność stwierdzenia jego nieważności. Kontrolowanym w sprawie postanowieniem Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].08.1962 r., znak [...] stwierdziła niedopuszczalność odwołania A. C. od decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej w G. z dnia [...].10.1961 r., znak [...] orzekającej o przyznaniu odszkodowania spadkobiercom J. T. w kwocie 17.500 zł za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium [...] Rady Narodowej w G. z dnia [...].12.1960 r. nieruchomość pow. 4109 m2, zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. pod nr [...], oznaczoną katastralnie jako część parceli nr [...], położoną w G. przy ul. [...]. Jako przyczynę niedopuszczalności odwołania uznano brak pełnomocnictwa do występowania w imieniu spadkobierców J. T., będącej właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Analizując zgromadzone w sprawie dokumenty należy uznać, że bez wątpienia brak w nich stosownego pełnomocnictwa. Ponadto z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w dacie wniesienia odwołania Pani J. T. już nie żyła- zmarła [...] czerwca 1961r.. Tym samym nie ulega wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie mógł działać w jej imieniu. Na marginesie należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi, wskazującym na brak wykazania przez organ, iż w toku postępowania nie naruszono w sposób rażący przepisów postępowania administracyjnego, w zakresie wykazania, iż Pan A. C. był pełnomocnikiem spadkobierców, wskazać należy, że w nauce przyjęto, że wstąpienie do postępowania następców prawnych zmarłej strony następuje z mocy prawa. Organ administracji powinien zawiadomić następców prawnych o prowadzonym postępowaniu i treści art. 30 § 4 k.p.a. Zgodnie z art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, co oznacza, że nabycie to następuje ipso iure, jednak ze względu na możliwość odrzucenia spadku (art. 1012 k.c.) i inne zaszłości po otwarciu spadku, które mogą wyłączyć spadkobiercę od dziedziczenia, ma ono do pewnego stopnia charakter prowizoryczny. W związku z tym można więc mówić o warunkowym przejściu spadku na spadkobierców. Za warunek traktuje się późniejsze przyjęcie spadku przez osoby do niego powołane. Jeśli odrzucą one spadek, zostają wyłączone z dziedziczenia, jak gdyby nie dożyły otwarcia spadku (art. 1020 k.c.). W rezultacie niezbędne staje się udokumentowanie, kto i w jakiej części jest spadkobiercą. Służy do tego instytucja stwierdzenia nabycia spadku. Zgodnie z art. 1025 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą. Powyższe oznacza, że do momentu wydania przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzenia aktu dziedziczenia organ administracji publicznej nie ma możliwości wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Wskazana przeszkoda ma charakter prawny. Jak wynika z akt sprawy postanowienie o nabyciu spadku po Pani J. T. zostało wydane dopiero w 1964r. (postanowienie Sądu Powszechnego w G. z [...] listopada 1964r. sygn.. akt [...]). Tym samym powyższe potwierdza jedynie, że stosowne pełnomocnictwo udzielone przez spadkobierców A. C., nie mogło być udzielone w dacie wniesienia odwołania. Słusznie zatem organ przyjął, że już z faktu braku w aktach stosownego pełnomocnictwa, należało uznać że w sprawie właściwie zastosowano art. 117 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie zasadnie organ uznał bowiem, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający legitymacji procesowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentancji.