II GSK 828/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2292/12 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 6 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2292/12, w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) z [...] czerwca 2012 r. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) przyznał skarżącemu pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatność ONW) na rok 2009 w łącznej wysokości 943,65 zł. Powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami wyniosła 3,65 ha, natomiast powierzchnia ONW strefa nizinna I – 0,39 ha. Dyrektor Oddziału ARiMR zawiadomieniem z [...] maja 2012 r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] stycznia 2010 r. Następnie Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] czerwca 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] stycznia 2010 r. Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania S. B., decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu, Kierownik Biura ARiMR przyznając skarżącemu płatności ONW na 2009 r. bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na działkach ewidencyjnych o numerach: 636/1, 592, 595, 598 i 591, stosownie do treści art. 24c ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), naruszył art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007 Nr 64, poz. 427 ze zm. – dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Tym samym, Dyrektor Oddziału zasadnie stwierdził nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes ARiMR wyjaśnił, że na potrzeby systemu jednolitej płatności obszarowej dla każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG). Ten maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Ponadto organ podkreślił, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania pomocy określona w art. 124 ust. 2, na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, ze zm.), na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Podobnie informacje wskazywane w aktach notarialnych, bądź zawarte w księgach wieczystych oparte są na założeniach definiowanych w odmienny sposób od przytoczonych powyżej i wynikających z przepisów wspólnotowych zasad odnoszących się do ustalania powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. Powierzchnie wskazane w aktach notarialnych, czy w księgach wieczystych nie są tożsame z powierzchnią maksymalnego kwalifikowalnego obszaru i tym samym nie mogą stanowić powierzchni, do której przyznawana jest płatność ONW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę S. B. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddział ARiMR. Sąd pierwszej instancji podniósł, że cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści decyzji w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. W rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności ONW została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są zgodne i czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Sąd stwierdził, że jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności ONW, to naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w toku postępowania dotyczącego przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2009, prowadzona była kontrola, w wyniku której ustalono, że powierzchnia uprawniona jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana i w konsekwencji przyznano płatność ONW w pomniejszonej wysokości. W związku z tym nie można stwierdzić, że w tym postępowaniu nie sprawdzono wielkości działek pod kątem zasadności objęcia ich płatnością ONW. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, nie można przyjąć, że treść decyzji Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności ONW na rok 2009 stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konkluzji Sąd uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności ONW z powodu rażącego naruszenia prawa. Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi S. B., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009) oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Przed oceną zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej – z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W związku z tym należy jedynie przypomnieć, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są chybione. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić, w przypadku ich naruszenia, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu "rażącego naruszenia prawa". Spór dotyczy zatem tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznanie płatności ONW – nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją – organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać "rażące naruszenie prawa". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności – stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Jak już wspomniano, "rażące naruszenie prawa" może polegać także na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. Tego rodzaju zarzutów w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Przede wszystkim zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, w omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba jednak podkreślić, że na mocy powołanego uprzednio art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ jest zobligowany stać na straży praworządności i wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei z treści powołanego w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...). Zauważyć w związku z tym należy, że nieuwzględnienie ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa. Wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W tej sytuacji należy stwierdzić, że uprawnienia organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych, a w istocie do tego zmierzały wywody Prezesa ARiMR zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.