IV SA/Wa 1144/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. M. i A. M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2004 r. Nr [..] 2. zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.z dnia [...] maja 2006 r. [...] nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Burmistrz Miasta M. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), po rozpatrzeniu wniosku A. M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2004 r. działając z urzędu stwierdziło nieważność wyżej wskazanej decyzji Burmistrza Miasta M.. Zdaniem organu nadzorczego nieprzeprowadzenie analizy terenu pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy stanowi rażące naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 6 i 7 tegoż artykułu w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając sprawę ponownie wskutek wniosku A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]grudnia 2004 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004 r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2005 r. (Sygn. akt IV SA/Wa [...]) została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż w wydaniu zaskarżonej decyzji brała udział osoba, która podlegała z mocy art. 24 § 1 pkt 5 kpa wyłączeniu od udziału w wydaniu tej decyzji. Sąd wskazał, że w wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2004 r. opartej o przepis art. 127 § 3 kpa brała udział K. N. jako przewodnicząca składu orzekającego, która również brała udział w wydaniu decyzji w tej sprawie z dnia [...] października 2004 r. jako członek składu orzekającego, która to decyzja była decyzją pierwszoinstancyjną. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Rozpoznając sprawę po wydaniu powyżej przywołanego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 17 pkt 1 kpa i art. 138 § 1 pkt. 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że wystąpiła przesłanka pozytywna do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta M., natomiast nie stwierdzono występowania przesłanek negatywnych do wydania takiej decyzji, zawartych w art. 156 § 2 kpa. Wskazano, iż postępowanie zakończone decyzją ustalającą warunki zabudowy nie zawierało dwóch obligatoryjnych elementów tj: przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy, w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zaopiniowania projektu decyzji przez wojewodę , zarząd województwa i zarząd powiatu, co implikowało konieczność stwierdzenia wadliwości decyzji, przy czym organ powołując się na ocenę prawną zawartą w wyroku Sądu przyjął, iż brak zaopiniowania decyzji przez odpowiednie organy nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności, lecz przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Kolegium podniosło również, iż Sąd w wyroku z dnia 25 października 2005 r. nie zakwestionował twierdzenia Kolegium, iż wydanie decyzji bez obligatoryjnej analizy funkcji i cech zabudowy stanowi rażące naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli A. i M. małż. M.. Skarżący podnieśli, iż w wydaniu zaskarżonej decyzji ponownie brała udział osoba wyłączona z mocy art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Wskazali, iż sprawozdawcą w składzie orzekającym wydającym decyzję z dnia [...]grudnia 2004 r. uchyloną przez Sąd był W. G., który również był sprawozdawcą w składzie orzekającym, wydającym decyzję z dnia [...] maja 2006 r. stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżących takie działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nieuprawnione, a wydana z naruszeniem prawa decyzja powinna zostać uchylona. Ponadto w skardze postawiono zarzut, iż organ nadzorczy nie wskazał, który z warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. Skarżący podnieśli również, że decyzja Burmistrza Miasta M. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż na jej podstawie wydane zostało pozwolenie na budowę, inwestycja została zrealizowana, budynek przyjęty został do użytkowania oraz wyodrębniono w nim samodzielne lokale. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa Kolegium zwróciło uwagę, iż orzekając po wydaniu wyroku przez Sąd orzekało jako organ II instancji, gdyż Sąd uchylił jedynie decyzję drugoinstancyjną. Wskazany w skardze sprawozdawca nie brał udziału w rozpoznaniu sprawy w I instancji, toteż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Odnośnie zaś zarzutu wystąpienia nieodwracalnych skutków kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, Kolegium powołało się na ocenę prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2005 r., zgodnie z którą : " nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji - nieodwracalne skutki prawne." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Podkreślić na wstępie należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi, lecz zakresem rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym aktem administracyjnym. Oznacza to, iż Sąd władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1989 r. sygn. akt IV SA 390/89). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Stosownie do dyspozycji art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z treścią art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie strony organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Natomiast w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Te zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 157 k.p.a. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca postępowanie nadzorcze żądała stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części. I odwrotnie: w razie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w całości organ może stwierdzić nieważność decyzji tylko w tej części, która dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa - art. 158 § 2 k.p.a. - w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższych przepisów wynika również, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji /vide wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA nr 1 z 1995 r., poz. 32/. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Organ nadzorczy, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] marca 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązany był zatem zapewnić udział w tym postępowaniu uprawnionym podmiotom, którym przysługiwał status strony. Jak ustalono w trakcie postępowania sądowego, w budynku zrealizowanym na podstawie wyżej wskazanej decyzji o warunkach zabudowy wyodrębnione zostały lokale stanowiące odrębny przedmiot własności, które zostały zbyte przez M i A. M. Nabywcami poszczególnych lokali byli : A. R., M. R., A. i U. G., D. F., A.G.. Transakcje zbycia lokali miały miejsce w okresie od 14 grudnia 2004 r. do 9 lutego 2005 r. Powyższe okoliczności wskazują, iż przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w niniejszej sprawie miały również osoby, które nabyły własność odrębnych lokali wydzielonych w budynku wybudowanym na podstawie kontrolowanej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, osoby te nie występowały jako strony postępowania administracyjnego. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w przypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Za chybiony uznać należy zarzut skargi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa nakazującego wyłączenie z postępowania administracyjnego osoby, która wcześniej już uczestniczyła w rozpatrywaniu tej sprawy. Wskazany sprawozdawca W. G. brał udziału w rozpoznawaniu sprawy w I instancji, gdyż w składzie orzekającym, wydającym decyzję w dniu [...] października 2004 r. nie występował. Również nieuprawniony jest zarzut występowania nieodwracalnych skutków. W kwestii tej Sąd w powołanym wyżej wyroku z dnia 25 października 2005 r. wypowiedział się, stwierdzając, iż nie można podzielić stanowiska skarżącego, że zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji - nieodwracalne skutki prawne. Sąd uznał, iż zrealizowanie budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę i uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie nie oznacza, że organ nie ma możliwości prawnych odwrócenia skutków prawnych spowodowanych decyzją dotkniętą nieważnością. Uchylając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2004 r. z przyczyn wznowieńiowych, Sąd nie odniósł się do meritum sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji podejmą czynności procesowe zapewniające udział w postępowaniu administracyjnym wszystkim podmiotom posiadającym interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Podkreślić należy, iż ocena prawna dokonana przez Sąd w powyższych rozważaniach oraz wskazania, co do dalszego postępowania - stosownie do regulacji art. 153 u.p.p.s.a. wiąże Sąd oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję /confer wyrok NSA z dnia 18 listopada 2005 r., II OSK 218/05, Lex nr 196673/. Wobec uwzględnienia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania Sąd na podstawie art. 152 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.