IV SA/Wa 1147/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w W. ul. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 2015 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. nr [...], z dnia [...] marca 2012 r., odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy usługowej o funkcji hotelowej o wysokości od 5 do 7 kondygnacji nadziemnych z handlem/usługami w parterze, z centrum konferencyjnym na kondygnacji -1 oraz parkingiem podziemnym, z wjazdami na działkę i wjazdem do parkingu podziemnego, wewnętrznym układem komunikacyjnym, wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, na dz. ew. nr [...], cz. dz. nr [...] oraz dz. drogowej nr ew. [...], w obr. [...], położonych przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] m. W. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że jedną z zasad postępowania administracyjnego jest ustanowiona w przepisie art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady odnosi się także do instytucji wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stanowi odrębną instytucję procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych enumeratywnie w przepisach prawa procesowego, tj. w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 28 k.p.a. - stroną [postępowania administracyjnego] jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba fizyczna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Za stronę postępowania administracyjnego może być uznany jedynie podmiot, który - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy - posiada interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania, wniesione przez ten podmiot, będzie jednak skuteczne tylko wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie interesu prawnego lub obowiązku. Dalej Kolegium za Borkowski w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 1998, Art. 27, Nb. 7 wywiodło, że treścią pojęcia "interesu prawnego" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie znalazło podstaw do uznania, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. ma interes prawny w sprawie. Powołując się na załączone do akt mapy, Kolegium wskazało, że wynika z nich, że dz. ew. nr [...], na której posadowiony jest budynek Wspólnoty nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością na której zaplanowano inwestycję. Jest od niej oddzielona przez dz. ew. nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, przy czym status drogi (droga nie-publiczna) nie ma dla określenia sąsiedztwa znaczenia. Okoliczność braku bezpośredniego sąsiedztwa działki Wspólnoty z terenem inwestycji jest bezsporna - przyznana również przez Wspólnotę. Z samego faktu braku bezpośredniego sąsiedztwa działki Wspólnoty z nieruchomością objętą wnioskiem inwestora nie można jeszcze wywieźć automatycznego braku przymiotu strony właścicieli działki położonej w dalszym sąsiedztwie. Mówiąc bowiem o oddziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia, nie można ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą na której ma być ono realizowane. Ustalając zatem krąg stron postępowania, należy zbadać, czy z planowaną inwestycją wiążą się uciążliwości dla działek sąsiednich i - w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie - jak daleko te uciążliwości będą sięgać. Oznacza to, że przymioty strony w postępowaniu administracyjnym będą posiadały tylko te podmioty, w których prawa wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub innych przepisów prawa ewentualnie będą godziły oddziaływania powstałe na skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli zatem planowane przedsięwzięcie będzie źródłem oddziaływań ingerujących w prawa rzeczowe, to podmiot, któremu one przysługują, będzie miał przymioty strony. Kolegium oceniło, że uciążliwości, które w ocenie Wspólnoty miałyby wystąpić w związku z planowaną inwestycją są czysto hipotetyczne i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi o konkretnym usytuowaniu planowanego obiektu. Dlatego odległość pomiędzy budynkami (istniejącym i planowanym) będzie można oszacować dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero wówczas będzie można ocenić, czy w ogóle i ewentualnie w jakim stopniu planowana inwestycja doprowadzi do zacienienia mieszkań posadowionych w budynku Wspólnoty, i czy będzie zagrażać konstrukcji budynku Wspólnoty. W razie natomiast ustalenia, że zacienienie nastąpi lub, że jest ryzyko naruszenia statyki budynku wskutek prowadzenia prac związanymi z realizacją planowanej inwestycji, to dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę będzie można ustalić, czy owo zacienienie mieści się w zakresie dopuszczonym prawem, czy poza ten zakres wykracza. Dopiero na tym etapie postępowania właściwy organ będzie analizował czy można zezwolić na prace budowlane bez ryzyka negatywnego wpływu na budynki znajdujące się w sąsiedztwie. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie można zatem stwierdzić negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na budynek Wspólnoty w zakresie zacieniania, bądź zagrażania statyce budynku Wspólnoty. Dołączone przez Wspólnotę do akt sprawy dokumenty: ekspertyza budowlana i opinia geotechniczna (k. 33A) nie wskazują że realizacja planowanej inwestycji na pewno pogorszy stan budynku Wspólnoty. Z dokumentów tych wynika, że wszelkie roboty budowlane, jak głębokie wykopy mogące zakłócić warunki gruntowo-wodne, roboty z użyciem ciężkiego sprzętu budowlanego lub sprzętu udarowego prowadzone w promieniu do 100 m od budynku powinny być uzgodnione ze Wspólnotą i powinna być na nie wydana specjalna decyzja po zbadaniu zakresu robót i ich oddziaływania na budynek (Ekspertyza, str. 32); Bez dodatkowej analizy zagrożeń konstrukcji budynku oraz ewentualnego projektu zabezpieczenia zabrania się prowadzenia w sąsiedztwie budynku robót ziemnych i odwodnieniowych, które mogą spowodować zmianę warunków gruntowo-wodnych terenu (Opinia, punkt 7.12, str. 7). Już z przytoczonych fragmentów wynika, że nie na etapie ustalania warunków zabudowy (decyzji z zakresu planowania przestrzennego), lecz właśnie w ramach wydawania pozwolenia na budowę będzie można, a nawet należy rozważyć przeanalizowanie wpływu robót budowlanych na budynek Wspólnoty. Powołując się więc na przedmiotową Ekspertyzę i Opinię, Wspólnota może domagać się uznania jej za stronę postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku (planowanej inwestycji). Kolegium wyjaśniło, że wbrew sugestiom Wspólnoty, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy oraz postępowanie o pozwolenie na budowę to dwa niezależnie prowadzone postępowania, w których każdorazowo ustalany jest krąg stron. Zatem okoliczność, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dany podmiot nie był uznany za stronę, nie powoduje automatycznie, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę ten podmiot nie będzie uznany za stronę. W każdym z tych postępowań kwestie statusu strony są osobno badane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie znalazło również podstaw do uwzględnienia zarzutu, że planowana inwestycja spowoduje emisję spalin do mieszkań położonych na parterze budynku Wspólnoty. Podobnie oceniło zarzut rzekomego wpływu planowanej inwestycji na dostęp dz. ew. nr [...] do drogi publicznej - ul. [...]. Podnoszone okoliczności są czysto hipotetyczne i jako takie nie mogą świadczyć o istnieniu interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu po stronie Wspólnoty. Kolegium nie podzieliło także poglądu Wspólnoty, że interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym. W konsekwencji powyższego, Kolegium uznało, że Wspólnota nie wykazała swojego interesu w udziale w przedmiotowym postępowaniu. Analiza akt sprawy, w tym treści zaskarżonej decyzji, jak również odwołania prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie będzie powodować uciążliwości dla Wspólnoty. Oznacza to, że nie ma ona przymiotu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i w konsekwencji również w postępowaniu dotyczącym zmiany wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. Skarżąca Wspólnota zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez nie zastosowanie art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania, art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w zakresie obejmującym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jego opisania w uzasadnieniu decyzji, jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie skarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że działka ew. nr [...] (na której posadowiony jest budynek Wspólnoty) jest oddzielona od działki ew. nr [...] (teren planowanej inwestycji) jedynie bardzo wąską działką o nr ew. [...], stanowiącą drogę wewnętrzną. Jest to bardzo wąska działka, a zatem nie można jej istnienia uznać za argument braku sąsiedztwa z planowaną inwestycją. Skarżąca nie zgadza się z oceną Kolegium, że liczne uciążliwości, na które wskazywała, wiążące się z planowaną inwestycją są czysto hipotetyczne i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Charakter planowanej inwestycji (zabudowa usługowa o funkcji hotelowej), jak też jej rozmiary (5 do 7 kondygnacji nadziemnych, z handlem/usługami w parterze, z centrum konferencyjnym na kondygnacji -1, oraz parkingiem podziemnym, z wjazdami na działkę i wjazdem do parkingu podziemnego, wewnętrznym układem komunikacyjnym, wraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu), w sposób znaczący mogą ingerować w interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych w sąsiedztwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. nr [...], z dnia [...] marca 2011 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy usługowej o funkcji hotelowej o wysokości od 5 do 7 kondygnacji nadziemnych z handlem/usługami w parterze, z centrum konferencyjnym na kondygnacji -1 oraz parkingiem podziemnym, z wjazdami na działkę i wjazdem do parkingu podziemnego, wewnętrznym układem komunikacyjnym, wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, na dz. ew. nr [...], cz. dz. nr [...] oraz dz. drogowej nr ew. [...], w obr. [...], położonych przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] m. W. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. Wniosek w tym przedmiocie złożyła w dniu 28 lipca 2011 r. Wpłynięcie do organu wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ bada istnienie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania. Ustala m. in. czy podanie wniósł podmiot będący stroną w postępowaniu, czy podanie zostało złożone we właściwym terminie, czy powołane są w nim ustawowe przesłanki wznowienia. Jedynie w sytuacji, tak jak w przedmiotowej sprawie, gdy przesłanką wznowieniową jest m.in. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to w postępowaniu wstępnym organ nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny organu w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Jeżeli w wyniku postępowania wstępnego organ stwierdzi, że wniosek spełnia przesłanki formalne, to organ zobowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ uznał, iż przesłanki formalne do wznowienia postępowania zaistniały i [...] października 2011 r. wydał postanowienia o wznowieniu postępowania. Następnie organ przystąpił do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego). W przedmiotowej sprawie przesłanką wznowieniową, na którą powołała się skarżąca Wspólnota we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego było pominięcie jej jako strony postępowania zakończonego decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] marca 2011 r., czyli okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r., i tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mająca być podstawą wznowienia tego postępowania. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie stanowi kwestia, czy skarżąca Wspólnota może mieć przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a więc czy na tym etapie inwestycji ma ona interes prawny, rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego. Należy wskazać, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy właściciel nieruchomości nie graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji ma przymiot strony w takim zakresie w jakim inwestycja ta narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, oparty na przepisach prawa materialnego, interes prawny warunkujący posiadanie przez określony podmiot legitymacji procesowej strony, mają w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy co do zasady właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, a nadto również właściciele i wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych – w zależności od stopnia uciążliwości i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na te grunty (por. m.in. orzeczenia NSA w Warszawie z dnia 7 marca 2000 r. IV SA 364/99 i z dnia 6 lipca 2007 r. II OSK 1016/06; orzeczenie NSA w Krakowie z dnia 2 lipca 1997 r. II SA/Kr 62/1996, uchwały składu pięciu sędziów NSA w Warszawie z dnia 25 września 1995 r. VI SA 13/95 –ONSA 1995/4/154i z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95 – ONSA 1996/2/54 oraz orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 13 września 2005 r. IV SA/Wa 741/04). Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że skarżąca Wspólnota reprezentująca osoby fizyczne, które są użytkownikami wieczystymi działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., żadnego z wyżej wymienionych warunków nie spełnia. Zawarte we wniosku o wznowienie postępowania zarzuty wskazują, iż skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że działka nr ew. [...], na której usytuowany jest budynek Wspólnoty, oddziela od działki inwestycyjnej nr ew. [...] jedynie wąska działka, stanowiąca drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr ew. [...]. Właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości dalej położonych, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością inwestycyjną, mogą być uznani za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, jednak uznanie ich za stronę wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Interes prawny jest oparty na przepisach prawa materialnego. Tylko więc wykazanie, że osoba żądająca uznania jej za stronę powołuje się na swój interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Skarżąca Wspólnota nie wykazała w toczącym się postępowaniu, aby wynik postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, a więc ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością skarżącej, wpływał na jej prawa i obowiązki oparte na przepisach prawa materialnego. Podane przez skarżącą okoliczności, a więc możliwość zacienienia południowej elewacji budynku przy ul. [...], zły stan techniczny tego budynku, wskazują wyłącznie na interes faktyczny skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce ew. nr [...], który nie skutkuje jednak uznania jej za stronę tego postępowania. Sąd podziela stanowisko, że skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego co do wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego i organy trafnie uznały, że nie jest jego stroną. Z uwagi na powyższe należy wskazać, iż skarżąca nie wykazała, że decyzja z dnia [...] marca 2011 r. dotknięta jest wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym organy słusznie wywiodły podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.