IV SA/Wa 1148/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej W. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza W. z [...] kwietnia 2011 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Uzasadniając decyzję organ administracji odnotował, że decyzją z [...] czerwca 2008 r. Burmistrz W. nakazał m.in. p. W. K., i innym, współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w D., gmina W. (działka nr ew. [...]) wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych, w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2008 r. uchyliło ww. decyzję Burmistrza W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Zawiadomieniem z 27 października 2008 r. Burmistrz W., działając na podstawie art. 61 § 4 i art. 79 § 1 K.p.a., poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych na terenie posesji przy ul. [...] w D. Pismem z 31 stycznia 2011 r. p. W. K., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu wydania orzeczenia Sądu Rejonowego w W. w sprawie o sygn. akt [...], w którym zawisły jest wniosek o zezwolenie, w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego (dalej "K.c"), na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej na nieruchomości bez zgody jej współwłaścicielki, przez którą można by to urządzenie poprowadzić. Organ wskazał, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Zagadnieniem wstępnym jest tylko takie postępowanie, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ Zdaniem organu wynik postępowania sądowego w niniejszej sprawie nie wpływa na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Z kolei, w myśl art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Z treści przytoczonych powyżej przepisów wynika zatem ustanowiony przez ustawodawcę obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Od obowiązku tego zwalnia jedynie wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków. Poza tym, w sytuacji, w której budowa sieci kanalizacyjnej jest nieuzasadniona z przyczyn technicznych lub ekonomicznych, istnieje obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. W przypadku ustalenia przez organ, że właściciel nieruchomości nie wykonuje powyższych ustawowych obowiązków, organ zobowiązany jest nałożyć nakaz jego wykonania pod rygorem egzekucji. Z treści przepisu art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że właściwy organ ma obowiązek wydania decyzji, o ile zachodzą przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Reasumując, w przedmiotowym przypadku, sprawa tocząca się pod sygn. [...] dotycząca zezwolenia w trybie art. 199 K.c. na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej na przedmiotowej nieruchomości bez zgody współwłaścicielki nieruchomości, przez którą można by to urządzenie poprowadzić, nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu ww. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego p. W. K. zarzuciła orzeczeniu niezgodność z prawem podnosząc, że chce ona założyć kanalizację, lecz uniemożliwia jej to "złośliwe" zachowanie współwłaścicielki nieruchomości, stąd istotne znacznie ma wydanie wyroku w sprawie toczącej się przed sądem powszechnym o zezwolenie w trybie art. 199 K.c. na przeprowadzenie kanalizacji przez nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym orzeczeniu. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej - radca prawny, wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. Oświadczył, że istnieje techniczna możliwość podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacyjnej, lecz przeszkodą jest brak zgody współwłaścicielki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co winno zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu orzeczenia. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach generalnie właściciel jest obowiązany do podłączenia swojej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków jest wymagane wyłącznie, gdy nie ma sieci kanalizacyjnej i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Gdy istnieje sieć kanalizacyjna nie jest wymagane podłączenie do niej nieruchomości wyposażonej już we własną oczyszczalnię ścieków. Skoro organowi gminy przyznano kompetencje do dokonania rozstrzygnięcia władczego (przez wydanie decyzji - art. 5 ust. 7 wskazanej ustawy) kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy w danym miejscu istnieje sieć kanalizacyjna lub nie ma przeszkód technicznych lub ekonomicznych dla jej realizacji. Kwestia ta bowiem przesądza o zaistnieniu przesłanki do nakazania konkretnemu właścicielowi nieruchomości podłączenia do kanalizacji czy też budowy zbiornika bądź oczyszczalni. W rozpoznawanej sprawie, jak odnotowuje organ odwoławczy, toczy się postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku wyposażenia nieruchomości w zbiornik bądź oczyszczalnię, co sugeruje, że brak na danym terenie sieci kanalizacyjnej (lub możliwości jej realizacji). Skarżąca podnosi z kolei okoliczność braku zgody współwłaścicielki i toczącego się w związku z tym sporu przed sądem powszechnym, co do budowy kanalizacji sanitarnej. W tej sytuacji rolą organ odwoławczego, obwiązanego do ponownego orzeczenia w przedmiocie zawieszenia postępowania, było ustalenie, jaki jest stan faktyczny tzn. czy podnoszone kwestie dotyczą istnienia czy też nie w danym miejscu sieci kanalizacyjnej bądź możliwości technicznych czy ekonomicznych jej realizacji. W tym celu jest konieczne odniesienie do okoliczności faktycznych sprawy i wskazanie stanu ustalonego przez organ, jako rzeczywisty. W tym kontekście zaskarżone orzeczenie nie jest właściwie uzasadnione. Trafnie powołano poglądy doktryny w zakresie pojęcia zagadnienia wstępnego jak i regulacje prawa materialnego dotyczące przedmiotowych kwestii. Nie sposób jednak dociec, jaki stan uznano za faktyczny - aktualnie istnieje bądź nie sieć kanalizacyjna, do której potencjalnie może być przyłączona nieruchomość skarżącej - i, w tym kontekście, czego w istocie dotyczy podnoszona we wniosku o zawieszenie postępowania sprawa przed sądem powszechnym - realizacji elementu sieci kanalizacyjnej czy tylko przyłącza do takowej istniejącej już faktycznie sieci. Stosowne konkluzje w tym zakresie powinny zostać zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W danym przypadku naruszenia przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, co winno być odzwierciedlone w uzasadnieniu orzeczenia (art. 7, 77 § 1 art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem kwestia zawisła przed sadem powszechnym dotyczy możliwości realizacji sieci kanalizacyjnej rozstrzygnięcie tego sądu w danym przypadku może być zagadnieniem wstępnym, w myśl art. 97 §.1 pkt4 K.p.a.. Kwestie prawne - uprawnień do nieruchomości niezbędnych do realizacji sieci kanalizacyjnej stanowią element uwarunkowań technicznych bądź odpowiednio ekonomicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc kluczowy dla oceny zasadności zobowiązania do realizacji zbiornika bądź oczyszczalni (czego dotyczy w danym przypadku postępowanie) miast przyłączenia do sieci kanalizacyjnej., Jeżeli mianowicie wykorzystanie nieruchomości technicznie niezbędnej dla realizacji sieci okazuje się wykluczone, z uwagi na brak perspektywy uzyskania prawa do dysponowania danym gruntem do tego celu, przypadek taki mieści się w pojęciu faktycznego braku możliwości technicznej realizacji sieci. Z kolei, gdy uzyskanie prawa do korzystania z takiej nieruchomości, wiązałoby się z nadmiernymi kosztami, zasadna jest kwalifikacja tego stanu, jako przeszkody dla realizacji sieci o charakterze ekonomicznym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości uwzględnienia żądania skarżącej. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności jej wniosku, co do meritum - czy wystąpiły przesłanki zawieszenia postępowania w stanie faktycznym nieustalonym uprzednio przez organ administracji. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10 oraz 1717/10 - dostępne w CBOSA). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji zapadło na podstawie art. 152 wskazanej ustawy. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt III sentencji na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy. Na zwrot kosztów składa się: wpis sądowy od skargi - 100 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącą - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Orzekając ponownie w sprawie organ administracji będzie mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.