IV SA/Wa 1148/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2015 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej G. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: też organ II instancji, Kolegium) w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. (dalej też organ I instancji) nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. orzekającą o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie poddasza ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne, na działce nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w W. i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla w/w inwestycji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014r. Pani G. Z. (dalej inwestor lub skarżąca) wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie poddasza istniejącego budynku o około 1,50m wraz ze zmianą konstrukcji dachu, a także o zmianę sposobu użytkowania na cele mieszkalne, na działce ew. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Zarząd Dzielnicy [...] W. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. (znak: [...]), orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie poddasza ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne, na działce ew. nr [...], obręb [...], przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w W. Odwołanie od w/w decyzji wniósł pełnomocnik Pani G. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o jej zmianę i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zgodnie z przeprowadzoną analizą planowana nadbudowa budynku odpowiada wszelkim przepisom oraz nie narusza obecnie istniejącej infrastruktury. Ponadto w odwołaniu wskazano, że po drugiej stronie ulicy usytuowany jest budynek wielolokalowy zabierający światło dzienne, a także że zgodnie z opiniami architektów zabudowa zbliźniaczona nie musi być swoim lustrzanym odbiciem o czym świadczy również zabudowa istniejąca np. na rogu ul. [...] z ul. [...]. Inwestor podniósł również, że organ I instancji jednostronnie zmienił złożony wniosek orzekając w decyzji o możliwości nadbudowy o 0,5 m a nie jak to było wskazane we wniosku o około 1,5 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2015r., po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło orzeczenie organu I instancji i w tym zakresie orzekło o odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygniecie organ po zreferowaniu przebiegu sprawy oraz przywołaniu treści regulacji normatywnych znajdujących zastosowanie w sprawie, uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie wskazał, że przeprowadzona analiza terenu, w tym zwłaszcza zabudowy bliźniaczej przy ulicy [...] wykazała, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy o parametrach wskazanych w złożonym wniosku, bowiem taka przebudowa przedmiotowego budynku zaburzyłaby ład przestrzenny okolicy, a jego zachowanie jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym, zdaniem organu, brak było podstaw do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Kolegium wskazał przy tym, że organ administracji publicznej jest związany treścią wniosku inwestora i nie może samodzielnie modyfikować jego treści. Natomiast między wynikami analizy a treścią wniosku zaistniała istotna rozbieżność. Zatem, skoro nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora to należało, zdaniem organu, odmówić ustalenia warunków zabudowy. Niezgadzając się z w/w rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] Inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismem z dnia [...] marca 2015r.wnosząc o: uchylenie skarżonej decyzji odmawiającej ustalenia warunków nadbudowy istniejącego budynku, przy ul. [...] oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji dokonał samowolnie zmiany złożonego wniosku, bowiem zamiarem inwestora była nadbudowa budynku do 1,5m a nie przebudowa poddasza, ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkaniowe. Nadto wskazał, że wszystkie opinie jak również wykonana w sprawie analiza terenu są korzystne i nie zabraniają wydania decyzji, o którą wnosił Inwestor. Również strony postępowania nie wnosiły uwag i zastrzeżeń do planowanej inwestycji. Skarżący zarzucił, iż organ II instancji nie zbadał sprawy wnikliwie czym naruszył przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. a nadto sprawa została rozpoznana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., bowiem strona została pozbawiona prawa do obrony własnych interesów. Skarżący podniósł również, że w odwołaniu wnosił o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie nowej decyzji umożliwiającej nadbudowę budynku. Tymczasem organ II instancji orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy o co nie wnosił, a co wskazuje, że organ II instancji samowolnie rozszerzył złożone odwołanie. Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – jt.Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna, bowiem doszło do naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wydane rozstrzygniecie. Przedmiotem badania Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015r. wskazana na wstępie, którą uchylono decyzję Zarządu Dzielnicy [...]. W. z dnia [...] stycznia 2015r. i odmówiono ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania dla inwestycji polegającej na przebudowie poddasza ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkaniowe, na działce ew. nr [...], obr. [...], przy ul. [...], na terenie dzielnicy [...] w W. Należy zatem w tym miejscu podnieść, że ograniczeniem ingerencji organu odwoławczego w treść zakwestionowanego odwołaniem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest regulacja art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przekonaniu Sądu kontrolowane rozstrzygniecie powyższą regulację narusza. W judykaturze przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 139 k.p.a. - pierwszy z ustawowych warunków odstąpienia od zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony - rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., VII SA/Wa 1626/04, Lex nr 165003, i WSA w Kielcach z dna 10 listopada 2010 r., II SA/Ke 637/10, Lex nr 740884). Szczególny charakter art. 139 k.p.a. wskazuje, że posługiwanie się nim musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2008 r., IV SA/GI 1109/07, Lex nr 504831). W kontekście postanowień art. 139 k.p.a. nietrudno zauważyć, że zwykłe naruszenie prawa nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy takie wadliwe w ocenie tego organu rozstrzygnięcie, które jest korzystniejsze dla odwołującej się strony (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2008 r., III SA/Kr 579/08, Lex nr 523867) lub gdy istnieją podstawy zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony. Odnosząc dotychczasowe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło zakaz reformationis in peius, wynikający z treści art. 139 k.p.a.. Przez "niekorzyść" należy bowiem rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego - A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego 2005 r. wersja elektroniczna programu LEX. W niniejszej sprawie wskutek rozstrzygnięcia organu odwoławczego skarżący, na rzecz którego organ I instancji wydał co do zasady pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy, utracił te warunki, bowiem organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Obiektywnie zatem sytuacja strony uległa pogorszeniu. Organ II instancji w skarżonym orzeczeniu nie wykazał jednak, aby decyzja organu I instancji w sposób rażący naruszała prawo lub interes społeczny. Sąd w tym miejscu dodaje również, że wyrażona w omawianym przepisie zasada zakazu reformationis in peius stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych obrony praw strony w postępowaniu administracyjnym. Chodzi bowiem o to by strony administracyjnego postępowania mogły wykorzystywać instytucję dwuinstancyjności bez obaw, że skorzystanie ze środka odwoławczego może narazić odwołujący się podmiot na "swoistą karę" w postaci uzyskania decyzji odwoławczej jeszcze mniej korzystnej od pierwszoinstancyjnej. Powyższy zakaz, jak wskazano już powyżej a co warto podkreślić, jest jednak ustawowo ograniczony i nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu pierwszej instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. Organ odwoławczy uznając, że zachodzi wyjątek uzasadniający odstępstwo od zakazu reformationis in peius, winien przy tym szczegółowo wykazać i uzasadnić w jakich okolicznościach upatruje wystąpienie w decyzji I instancji rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego ( zob. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., V SA 55/96, LEX nr 57554). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powołało się na art. 139 k.p.a., również w jej uzasadnieniu w żadnym razie organ odwoławczy nie wykazał aby decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Tak wiec w istocie zaniechanie przez organ odwoławczy wskazania, która jego zdaniem z przesłanek zawartych we wskazanym przepisie zaistniała by można było nie stosować zakazu niepogorszania sytuacji strony uniemożliwia w istocie Sądowi dokonanie oceny czy odstąpienie od zakazu reformationis in peius było zasadne. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 139 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd wziął również pod uwagę fakt, że z wniosku złożonego przez inwestora oraz pisma z dnia [...] września 2014r. doprecyzowującego planowaną przez inwestora inwestycję, wynika w sposób jednoznaczny, że intencją wnioskodawcy jest nadbudowa budynku o jedną kondygnację, tak aby powstały III kondygnacje. Tymczasem jak wynika z treści decyzji organu I instancji, czego zdaje się nie zauważył organ II instancji, została ona wydana dla inwestycji polegającej na przebudowie poddasza ze zmianą sposobu użytkowania a nie nadbudowie istniejącego budynku o jedna kondygnację i zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe. Trzeba zatem zauważyć, iż tego rodzaju modyfikacja wniosku nie jest dopuszczalna, bowiem to inwestor określa we wniosku lub dodatkowych pismach wyjaśniających i modyfikujących wniosek rodzaj i charakter oraz funkcje inwestycji dla której ubiega się o warunki zabudowy. Niewątpliwie organ może ustalić odmiennie niż to zostało określone we wniosku szczegółowe parametry planowanej inwestycji, mając w tym zakresie na względzie analizę obszaru i przy założeniu, że inwestor jest o powyższym poinformowany i wyraża zgodę. Jednak nie może zmienić zamiarów inwestora, co do charakteru planowanej inwestycji, tak jak w istocie miało to miejsce w niniejszej sprawie. Nadto Sąd wskazuje, że zarówno decyzja organu I jak i II instancji nie zawiera wystarczającego i przekonującego uzasadnienia, z którego wynikałoby, iż ustalenie elewacji frontowej do wys. 9,0m zaburzy ład przestrzenny tego obszaru. Zauważyć bowiem wypada, że wysokość elewacji frontowej w obszarze kształtuje się tworząc uskok (od 3 do 10m oraz 1 budynek mieszkalny wielorodzinny o wys. 35m) przy czym wysokość elewacji frontowej budynków kształtujących wschodnią pierzeję ulicy [...] kształtuje się od 7,0 do 10 m (w części tekstowej analizy i w decyzji organu II instancji błędnie wskazano od 7,5 do 10m). W obszarze analizowanym również nie wszystkie budynki w zabudowie bliźniaczej są tej samej wysokości, gdyż jak organ sam wskazuje, budynki przy ul. [...] i [...] (zabudowa bliźniacza) mają różną wysokość. W świetle powyższego nieprzekonujące jest uzasadnienie organu II instancji, że planowana inwestycja będzie zaburzała ład przestrzenny skoro w obszarze analizowanym znajduje się już zabudowa o tożsamej funkcji oraz podobnych gabarytach istniejących już obiektów. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa i uchybienia w wydanych rozstrzygnięciach powodują konieczność uznania zarówno decyzji organu II jak i I instancji za wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 139 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji będzie zobligowany do rozpoznania wniosku skarżącego biorąc pod uwagę wskazania sformułowane powyżej.