IV SA/Wa 1150/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. Z i M. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]lutego 2018r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania J. i M. Z. (dalej skarżący), od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2017 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 41.850,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2325 ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...]na odcinku węzeł "[...] (bez węzła)" - węzeł "[...]" (z węzłem) oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. Decyzją Wojewody [...]Nr [...]z dnia [...]grudnia 2016. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], nieruchomość położona w gminie [...], obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2325 ha, została przeznaczona pod budowę drogi [...] na odcinku węzeł "[...] (bez węzła)" - węzeł "[...]" (z węzłem). Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 41.850,00 zł na rzecz J. Z. i M.Z. z tytułu przejęcia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa wyżej opisanej nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wnieśli J. i M. Z., kwestionując poprawność sporządzenia operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania i twierdząc, że nieruchomości sąsiednie przy gorszych bonitacjach gruntu zostały wycenione wyżej. Dodatkowo skarżący podnieśli, że biegła nie wyceniła ogrodzenia w postaci "pastucha elektrycznego" oraz kosztów wykonania niezbędnych zabiegów agrotechnicznych - orki zimowej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2325 ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego O. T.. Organ uznał, że operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegły wobec dominacji funkcji rolniczej jako przeznaczenia nieruchomości prawidłowo zbadał rynek nieruchomości rolnych jako aktualnego sposobu użytkowania i rynek nieruchomości drogowych jako alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia. Wobec stwierdzenia zaistnienia tzw. zasady korzyści rzeczoznawca majątkowy słusznie wycenił przedmiotową nieruchomość w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, zgodnie z procedurą określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnośnie zarzutów odwołania organ stwierdził, że w momencie, kiedy rzeczoznawca majątkowy przyjmuje do wyceny alternatywny sposób użytkowania nieruchomości, wynikający z celu z wywłaszczenia jako korzystniejszy dla wywłaszczonego, to oznacza to, że traktuje nieruchomość jako nieruchomość w tym przypadku drogową, uwzględniając przy wycenie cechy wpływające na wartość tego typu nieruchomości. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie biegła dokonała wyceny przejętego gruntu jako nieruchomości przeznaczonej pod drogę, to w tym momencie klasa bonitacji gruntu nie ma już znaczenia, ponieważ nie jest to czynnik cenotwórczy decydujący o wartości gruntów drogowych. Odnosząc się do zarzutu odmiennej wyceny nieruchomości sąsiednich należy wskazać, że operat szacunkowy stanowi opracowanie na temat wartości rynkowej nieruchomości o dużym stopniu zindywidualizowania, uwzględniające cechy właściwe dla tej konkretnej nieruchomości i jak długo operat taki jest wykonany prawidłowo, nie ma podstaw podważać wskazanych w nim treści na podstawie operatów szacunkowych wykonanych dla zupełnie innych działek. Ustosunkowując się do braku wyceny ogrodzenia i orki zimowej organ wskazał, że biegła sporządzająca wycenę w niniejszej sprawie w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. wyjaśniła, że znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości ogrodzenie typu pastuch oraz orka zimowa nie stanowią części składowych gruntu, a zatem nie podlegają wycenie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i M. Z., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia, w szczególności ustalenia czy sposób dokonania wyceny nieruchomości skarżących, która następnie podlegała wywłaszczeniu jest zgodny ze stanem faktycznym, nadto w aspekcie braku inicjatywy organu w zbieraniu materiału dowodowego; 2. art. 7b k.p.a. poprzez zaniechania współdziałania Ministra Inwestycji i Rozwoju w porozumieniu z Wojewodą [...]m w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym działanie na szkodę interesu społecznego oraz interesu skarżących polegające na poprzestaniu przytoczenia brzmienia treści uzasadnienia operatu szacunkowego z całkowitym pominięciem pozostałych okoliczności sprawy a przede wszystkim brakiem odniesienia się do faktu, iż inny rzeczoznawca dokonujący szacowania nieruchomości położonych sąsiednio określił wartość działek na dwukrotnie wyższą, 3. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności przez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy, oraz nieuwzględnienie w decyzji słusznego interesu strony przejawiające się w nierównym traktowaniu osób, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu poprzez uznanie, iż wartość nieruchomości w zależności od rzeczoznawcy jest określana w sposób dowolny, 4. art. 134 w zw. z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zaniechanie dokonania wysokości odszkodowania z punktu widzenia wartości rynkowej, która winna być dokonywana ze względu na rodzaj nieruchomości, jej położenie, użytkowanie oraz aktualny stan cen, 5. paragrafu 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego poprzez zaniechanie uzyskania operatu szacunkowego zgodnie z zasadami oraz przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe naruszenia, skarżący wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 roku znak. [...]; 2. zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2016r., poz. 718 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu Ministra Inwestycji i Rozwoju ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1469 ze zm.) nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację Inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4c i 4f specustawy drogowej jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają (4c). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] stanowił operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego O. T.. Sąd podziela pogląd organu, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA). Dokonując oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Podsumowując tę część rozważań, w ocenie Sądu brak podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 7b, art. 8 oraz art. 77 kpa. Organy działały zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że w kontrolowanej sprawie, do wyjaśnienia sprawy konieczne było współdziałanie organów I i II instancji, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 7bkpa. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy wskazać, że na podstawie art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie natomiast do art. 135 ust. 1 ugn jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. W myśl § 29 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 wyżej powołanego rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Autor operatu szacunkowego ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość stanowi fragment nieruchomości niezabudowanej, użytkowanej rolniczo - orka zimowa, do której dojazd możliwy był drogą gruntową. Dla nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., działka położona była na obszarze o dominacji funkcji rolniczej. Biegła dokonała analizy cen transakcyjnych nieruchomości rolnych na rynku lokalnym (powiat [...], gmina [...]) i drogowych na rynku regionalnym (województwo [...] poza terenami miejskimi zurbanizowanymi) i stwierdziła, że na badanym rynku przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia (droga) powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. W związku z powyższym biegła przy wycenie przedmiotowej nieruchomości stosując tzw. zasadę korzyści posłużyła się transakcjami nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i zastosowała procedurę wyceny zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Na potrzeby opisywanej wyceny biegła dokonała analizy kształtowania się cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi na obszarze województwa [...], z okresu od 2015 r. do dnia wyceny. Wskazać należy także, że przepis art. 153 ugn nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno z powołanych przepisów prawa, jak i zasad logiki wynika, iż wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny. Stąd ani strona ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt: I SA/Wa 873/07, dost. CBOSA, tj. że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Z uwagi na powyższe czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia. Stosownie do § 55 ust. 2 w/w rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Sąd podziela ocenę organu, że operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2017 r., nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia i które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco wyjaśniła kwestię związaną z określeniem wartości przedmiotowej nieruchomości w porównaniu o wartość rynkową nieruchomości przeważającą wśród gruntów przyległych. Szeroko została opisana analiza transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Sąd, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.