IV SA/Wa 1151/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy H. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego -oddala skargę- Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 roku, [...] Minister Sprawiedliwości odmówił Wójtowi Gminy H. udzielenia informacji z Krajowego Rejestru Karnego o pracownikach samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych z powodu braku należnej opłaty. W uzasadnieniu postanowienia Minister Sprawiedliwości stwierdził, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. z 2000 roku Nr 50, poz. 580 z późno zm.), prawo do uzyskania informacji o osobach, których dane osobowe zgromadzone zostały w Rejestrze, przysługuje organom samorządu terytorialnego, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą nałożonych na nie zadań publicznych, określonych w ustawie. Organy samorządu terytorialnego mogą również, na zasadzie art. 6 ust. 1 pkt 10 powołanej wyżej ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym, uzyskać informację w zakresie niezbędnym do zatrudnienia pracownika, co do którego z przepisów ustawy wynika wymóg niekaralności, korzystania z pełni praw publicznych, a także ustalenia uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. W omawianym przypadku ma zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym dający prawo pracodawcom do uzyskania informacji o osobach w zakresie niezbędnym do zatrudnienia pracownika, co do którego z przepisów ustawy wynika wymóg niekaralności, korzystania z pełni praw publicznych, a także ustalenia uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska urzędniczego, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym, ponieważ sprawy związane z zatrudnieniem pracowników, ustaleniem uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska nie mieszczą się w kategorii wykonywanych zadań publicznych przez organy samorządu terytorialnego. Ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych określił wprost, że organ samorządu terytorialnego działa jako pracodawca. Jednocześnie w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym z dnia 24 maja 2000 roku za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę. Ustawa o Krajowym Rejestrze Karnym w art. 6 ust. 1 pkt 10 nie różnicuje pracodawców i pod względem pobierania opłat za wydanie zaświadczenia traktuje ich jednakowo. Opłata stanowi dochód budżetu państwa. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Wójt Gminy H. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 24 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 maja 2000 roku o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. Dz. U. z 2000 roku nr 50, poz. 580 z późno zm.) w świetle art. 163 Konstytucji RP oraz art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 roku nr 64, poz. 565 z późn. zm.) Od uiszczenia opłaty zwolnione są podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 9 i 11. Skoro zatem zwalnia się od opłaty określone podmioty, wskazane poprzez odwołanie do przepisów art. 6, w których bez wątpienia wymienione zostały "organa administracji rządowej, organa samorządu terytorialnego oraz inne organa wykonujące zadania publiczne...", to żądanie opłaty od zapytania złożonego przez Wójta stanowi oczywiste naruszenie prawa. Gdyby w tym zakresie konsekwentnie stosować dosłowną, gramatyczną interpretację prawa, przyjąć należy, iż art. 24 wyraźnie ustanawia zwolnienia podmiotowe, a nie przedmiotowe, zwolnienia od opłaty. Organ administracji podnosi, iż przepis art. 6 ust. 1 "nie różnicuje pracodawców" (w domyśle - pracodawców samorządowych i innych), jednakże z drugiej strony uznaje, iż na podstawie tego samego przepisu dopuszczalne 1 słuszne jest różnicowanie sytuacji organu samorządu terytorialnego - jako organu administracji i pracodawcy. Jest to więc niekonsekwencja i dokonywanie interpretacji przepisu, która podważa zasadę zaufania do działalności organów administracji publicznej. Wedle opinii znawców problematyki ustrojowej i konstytucyjnej, pobieranie opłat od wniosków, których obowiązek złożenia został nałożony na jednostki samorządu terytorialnego ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 roku o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2006 roku nr 169, poz. 1201 - art. 2 ust. 1), jest sprzeczne z istotą regulacji konstytucyjnej i nie zostało przewidziane na żadnym etapie prac nad nowelizacją. Według prof: dr hab. Mirosława T. Steca (pogląd wyrażony na łamach "Gazety Prawnej", nr 227, str. AJ) próba pobierania opłat godzi w istotę samorządu terytorialnego wyrażoną w art. 163 Konstytucji RP, zgodnie z którym "samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych". Skoro zatem istotą działalności jednostek samorządu terytorialnego jest wypełnianie zadań publicznych, to "organy samorządu terytorialnego, zgodnie art. 24 ust. 1 ustawy o KRK, zawsze są zwolnione z opłaty, o której mowa w tym artykule". Odnosi się to również do wymaganej ustawą weryfikacji karalności pracowników samorządowych. To właśnie pracownicy na stanowiskach urzędniczych są bowiem bezpośrednimi wykonawcami zadań, zaś ich niekaralność za przestępstwo umyślne ma być jedną z gwarancji prawidłowego wykonywania powierzonych im funkcji. Do jeszcze dalej idących wniosków dochodzi prof. dr hab. Hubert Izdebski, który twierdzi, iż jednostka samorządu terytorialnego wręcz nie powinna płacić, gdyż brak jest tytułu prawnego do uiszczania takich opłat. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2007 roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wójt Gminy H. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uchybienie, które powstały przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego nie są na tyle istotne, by mogły uzasadniać uchylenie przez Sąd tych rozstrzygnięć. Postanowienie z dnia [...] marca 2007 roku wydane zostało przez Dyrektora Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 24 maja 2000 roku o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. Nr 50, poz. 580 ze zm.) rejestr prowadzi wchodzące w skład Ministerstwa Sprawiedliwości "Biuro Informacyjne Krajowego Rejestru Karnego". Biurem informacyjnym kieruje dyrektor, którego powołuje i odwołuje Minister Sprawiedliwości. Dyrektor jest organem biura informacyjnego (art. 3 ust.1 i 2 wymienionej wyżej ustawy). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że Dyrektor Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego nie jest samodzielnym organem administracji, tylko częścią Ministerstwa Sprawiedliwości. Dyrektor Biura Informacyjnego nie wydaje więc rozstrzygnięć w imieniu własnym, tylko w imieniu Ministra Sprawiedliwości. To, że rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia informacji z Krajowego Rejestru Karnego wydaje Dyrektor Biura Informacyjnego wynika jedynie z wewnętrznego podziału pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości. Konsekwencją tego, że Dyrektor Biura Informacyjnego wydaje rozstrzygnięcia w imieniu Ministra Sprawiedliwości winno być pouczenie strony postępowania o przysługującym jej środku odwoławczym w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a nie o możliwości wniesienia zażalenia. Zgodnie z treścią art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis ten na mocy art. 144 kpa ma odpowiednie zastosowanie do wydawanych przez organy administracji postanowień. Uchybienie polegające na pouczeniu o możliwości wniesienia przez stronę postępowania zażalenia zamiast wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie miało jednak zdaniem Sądu wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie pozbawiło strony możliwości skorzystania ze środka odwoławczego. Za uchybienie uznać również należy wydanie postanowienia o odmowie udzielenia informacji z Krajowego Rejestru Karnego. Zgodnie z treścią art. 9 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym do postępowania na podstawie tej ustawy stosuje się przepisy kpa. Z kolei zgodnie z treścią art. 23 tejże ustawy Informacja o osobie, sporządzona na podstawie danych osobowych zgromadzonych w Rejestrze stanowi zaświadczenie w rozumieniu przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o Krajowym Rejestrze Karnym w art. 19 ust. 3 określa skutki niespełnienia przez zapytanie lub wniosek wymogów określonych w ust. 1 i 2 tego przepisu. Do wymogów tych nie należy uiszczenie opłaty. Do skutków nieuiszczenia opłaty należy więc stosować przepisy kpa. Zgodnie z treścią art. 261 § 1 kpa jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Z art. 24 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym wynika, że za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Treść tego przepisu zdaniem Sądu wskazuje, że opłata za udzielenie informacji z Krajowego Rejestru Karnego powinna być uiszczona z góry. Skutki nieuiszczenia opłaty pomimo wystosowanego do strony wezwania określone zostały w art. 261 § 1 i § 2 kpa. Zgodnie treścią tychże przepisów jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Zwrot podania następuje poprzez wydanie postanowienia w tym przedmiocie. Na postanowienie w sprawie zwrotu podania służy zażalenie. Nieuiszczenie przez stronę postępowania opłaty winno więc skutkować wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości postanowienia o zwrocie podania, a nie postanowienia o odmowie udzielenia informacji. Uchybienie to zdaniem Sądu również nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skutkiem zwrotu podania jest bowiem także nieuzyskanie przez stronę postępowania informacji z Krajowego Rejestru Karnego. Za nieuzasadnione uznać należy zdaniem Sądu zarzuty podniesione w skardze przez Wójta Gminy H. Podzielić należy pogląd Ministra Sprawiedliwości, iż uzyskanie przez Wójta w przedmiotowej sprawie informacji z Krajowego Rejestru Karnego nie jest zwolnione od opłat. Obowiązek uzyskania informacji z Krajowego Rejestru Karnego nałożony został ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 roku o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1201). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 tejże ustawy w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia jej życie pracodawca samorządowy zatrudniający osobę będącą w dniu wejścia w życie ustawy pracownikiem samorządowym zatrudnionym na stanowisku urzędniczym występuje z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o tej osobie. Z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2000 roku o Krajowym Rejestrze Karnym wynika, że od uiszczenia opłaty zwolnione są podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1 do 9 i 11. Zwolnienie od opłat nie przysługuje pracodawcom, którzy chcą uzyskać informację z Krajowego Rejestru Karnego w zakresie niezbędnym dla zatrudnienia pracownika, co do którego z przepisów ustawy wynika wymóg niekaralności, korzystania z pełni praw publicznych, a także ustalenia uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w jego przypadku zastosowanie ma pkt 9 art. 6 ust.1 ustawy z dnia 24 maja 2000 roku o Krajowym Rejestrze Karnym. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której o udzielenie informacji ubiegają się organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego oraz inne organom wykonujące zadania publiczne, w przypadkach kiedy jest to uzasadnione potrzebą wykonania nałożonych na nie zadań, określonych w ustawie. Wójt Gminy niewątpliwie jest organem administracji wykonującym zadania publiczne. Obowiązek uzyskania informacji z Krajowego Rejestru Karnego jest też zadaniem nałożonym na Wójta przez ustawę. Ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych wyraźnie jednak stwierdził, że z wnioskiem o zapytanie o karalność na podstawie tego przepisu występuje "pracodawca samorządowy", a nie organ samorządu terytorialnego, w którym zatrudnieni są pracownicy samorządowi. Nie sposób zdaniem Sądu przyjąć, iż ustawodawca używa zamiennie sformułowań "pracodawca samorządowy" i "organ samorządu terytorialnego". Wójt jako organ samorządu terytorialnego wykonuje władztwo publiczne. Działając jako pracodawca samorządowy Wójt władztwa takiego nie wykonuje. W takim przypadku Wójt jest jedynie podmiotem zatrudniającym pracownika. Nie ma znaczenia sposób nawiązania stosunku pracy jak również okoliczność, iż zatrudnienie pracowników samorządowych oprócz kodeksu pracy reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124 z późn. zm.). Uprawnienia Wójta w stosunku do pracownika samorządowego wynikają z faktu nawiązania stosunku pracy, a nie z faktu, że Wójt jest organem władzy publicznej. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "pracodawca samorządowy" wskazuje zdaniem Sądu, iż celem ustawodawcy było nałożenie obowiązku uzyskania informacji z Krajowego Rejestru Karnego na Wójta działającego wyłącznie jako pracodawca. Nakładanie przez ustawodawcę na pracodawców różnego rodzaju obowiązków, w tym także obowiązków pociągających za sobą konieczność poniesienia określonych wydatków pieniężnych, nie jest niczym szczególnym. Całą gamę takich obowiązków zawiera kodeks pracy (Dział IV Rozdział I). Tym samym stwierdzić należy, iż art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 maja 2000 roku o Krajowym Rejestrze Karnym nie ma zastosowania do zapytania o karalność kierowanego przez Wójta w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych. Przepis ten miałby zastosowanie tylko wówczas, gdyby Wójt występował z zapytaniem o karalność w wykonaniu obowiązku wynikającego z innej ustawy nałożonego na niego jako organ administracji samorządowej, a nie pracodawcę samorządowego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.