IV SA/Wa 1151/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rada Gminy R. po rozpatrzeniu pisma z dnia 3 października 2003 r. zakwalifikowanego jako zarzut do projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi: J., F., F., F., P. i L.i w gminie R.n" wniesionego przez K. Z. dotyczącego braku zgody na: 1/ zmianę przeznaczenia działki nr ew. [...] położonej we wsi P. na usługowo produkcyjną (UP), z wnioskiem o zmianę na przeznaczenie mieszkaniowo- usługowe, 2/ przebieg projektowanej drogi głównej oznaczonej symbolem KG z wykorzystaniem w/w działki odrzuciła w części złożony zarzut. Zarzut odrzuciła w części w pkt 2/ w zakresie nieprzeprowadzenia projektowanej drogi KZ z wykorzystaniem działki nr ew. [...]. W pozostałej części w pkt 1/ i części pkt 2/ w zakresie zmniejszenia szerokości projektowanej drogi jako drogi zbiorczej KZ, a nie klasy głównej KG, zarzut został uwzględniony przez Wójta Gminy R. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy R. w pierwszej kolejności wskazała, że przy sporządzaniu projektu w/w planu stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139). Stosownie do treści art. 24 ust. 1 w/w ustawy środkiem służącym do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przy ustalaniu projektu planu. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie objętym w/w projektem planu więc jest legitymowana do wniesienia zarzutu w trybie art. 24 ust. 1 w/w ustawy. Wniesienie zarzutu nie oznacza jednak obowiązku jego automatycznego uwzględnienia. W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu do uchwały Rada wskazała, że choć skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu zamierzonej zmiany planu, to jednak jej interes prawny nie został naruszony. Przepisami ustawowymi, które stanowią ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności są regulacje ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Rada wymieniła również w uzasadnieniu uchwały przepisy, które obowiązana była stosować: ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115). Gmina przewidując w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego projektowane drogi przeznaczyła pod planowaną drogą publiczną - ul. [...] pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem, z zachowaniem przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430). Organ sporządzający projekt planu mając obowiązek zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, stwierdził taką spójność w zakresie przebiegu kwestionowanej drogi. Przebieg drogi głównej (KG) obwodnicy R. wzdłuż ulicy [...] jest spójny z ustaleniami "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R.", uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 1999 r., które przewiduje w/w drogę jako część projektowanego układu komunikacji ponadlokalnej bez przesądzania jej klasy. Jednocześnie w skorygowanym projekcie planu jej klasa zostanie obniżona z projektowanej klasy głównej (KG) do klasy zbiorczej (KZ), co spowoduje zmniejszenie jej szerokości w liniach rozgraniczających ulicy z 35,0 m do 20,0 m. Dotychczasowy układ ulic na terenie objętym planem nie jest wystarczający, nie uwzględnia bowiem przyszłych potrzeb komunikacyjnych terenów przewidywanych pod zabudowę. Rezerwa terenu pod projektowaną ul. [...] zostanie poprowadzona z wykorzystaniem niezabudowanej skrajnej, zachodniej części działki nr ew. [...] o powierzchni 0,2256 ha. Przebieg projektowanej drogi jako drogi zbiorczej KZ nastąpi kosztem skrajnego zachodniego pasa gruntu szerokości 20 m – ok. 10 m i długości ok. 65 m. z działki skarżącej, zostawiając pas szerokości ok. 20-30 m i długości ponad 50 m do zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu. Przesunięcie tej drogi w kierunku zachodnim poza działkę nr ew. [...] spowodowałoby "nietrafienie" w jej przebieg ustalony innym planem miejscowym uchwalonym Uchwałą Nr [...] oraz poprzez działkę nr ew. [...] objętą niniejszym projektem planu. Istniejące zagospodarowanie budynkami położonymi na południe od ul. [...] działek ewidencyjnych [...] i [...] położonych po obydwu stronach niezbudowanej działki [...] wyklucza inną lokalizację włączenia projektowanej drogi zbiorczej w istniejące skrzyżowanie ulic [...] i [...]. Przeznaczenie we wskazanym miejscu części terenu działki nr ew. [...] pod drogę publiczną jest najbardziej optymalne w sferze ingerencji we własność tego terenu. Działka ta bowiem jest położona w "strategicznym" punkcie i jej całkowite ominięcie nie jest możliwe. Powyższe wyjątkowe odstępstwo od zasady równego obciążania właścicieli gruntów znajduje uzasadnienie w tym, że nie wiąże się z koniecznością rozbiórki budynków na działkach już zainwestowanych. Z tych względów istnieje konieczność przeznaczenia skrajnej wschodniej części pasa gruntu szerokości 20 m z działki ew. [...] , a realizacja ul. [...] w lokalnym systemie komunikacji jest niezbędna ponieważ zapewniać będzie w przyszłości lokalne i ponadlokalne rozwiązanie komunikacyjne z gminą L. Rada wskazała, że jeżeli przystąpiła do prac nad kwestionowanym planem w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, a zatem w zgodzie z obowiązującym prawem, to nie można jej skutecznie zarzucić, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej dokonało się z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego), a dopiero takie naruszenie uprawnień skarżącej skutkowałoby – nieważnością uchwały o odrzuceniu zarzutu, a uchwalenie miejscowego planu nie pozbawi prawa skarżącej możliwości dochodzenia roszczeń związanych z prawem własności. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł w imieniu skarżącej K. Z. pełnomocnik. Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutu skarżącej co do przebiegu drogi oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że przeprowadzenie drogi w sposób zaproponowany przez gminę pozbawia działkę skarżącej jakiejkolwiek funkcjonalnej i ekonomicznej wartości. Uchwała narusza uprawnienia skarżącej do pełnego korzystania z przysługującego jej prawa własności. Przeprowadzenie drogi przez działkę nr ew. [...] ze względu na fakt, że postanowienia te powodują, że działka ta staje się bezużyteczna dla jej właścicieli, a powoduje znaczne zwiększenie wartości działek sąsiadujących w związku z faktem, że będą one znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi. Zdaniem pełnomocnika skarżącej nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez Radę Gminy, iż przeprowadzenie drogi w zaproponowany przez gminę sposób jest uzasadnione faktem, że nie istnieje wtedy konieczność rozbiórki domów na innych nieruchomościach znajdujących się w sąsiedztwie tej drogi. Żadna bowiem z sąsiadujących działek nie jest zabudowana poza znajdującymi się na nich szopami, które nie przedstawiają żadnej wartości, a ich ewentualna rozbiórka nie pociąga za sobą znacznych inwestycji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów. Środkiem rozstrzygania tych konfliktów na etapie tworzenia planu jest instytucja rozpoznawania zarzutów wnoszonych do projektu planu przewidziana w art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139). Zgodnie z tym przepisem rada gminy rozpoznając zarzut do projektu planu nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia wymagania art. 24 ust. 3 ustawy, w szczególności gmina wskazała przesłanki, jakimi kierowała się wybierając kwestionowane w zarzucie rozwiązanie przeprowadzenia przez działkę skarżącej, ulicy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano również, że istniejący stan inwestycyjnego zagospodarowania terenu budynkami położonymi na południe od ul. [...] wyklucza inną lokalizację włączenia projektowanej drogi zbiorczej w istniejące skrzyżowanie ulic [...] i [...]. Wykazano, że przygotowując projekt planu rozważano inne rozwiązania komunikacyjne, ale przeznaczenie części działki pod drogę publiczną jest najbardziej optymalne, a działka ta jest położona w "strategicznym" puncie i jej całkowite ominięcie nie jest możliwe. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą bezpośrednio wprowadzać zmian w stosunkach własnościowych, lecz wpływają na sposób wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności, a w krańcowych przypadkach przy wykorzystaniu terenu na cele przeznaczone w planie dla realizacji celów publicznych może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z przepisów Konstytucji, które choć chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21). Nie oznacza to jednak, iż uchwalając plan miejscowy gmina może nie brać pod rozwagę kwestii własności gruntów, przeciwnie wśród zasad, które winny być uwzględniane w zagospodarowaniu przestrzennym art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymienia walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że uchwalając plan miejscowy gmina ma obowiązek wziąć pod rozwagę kwestie własności gruntów i walory ekonomiczne terenu, co będzie miało szczególne znaczenie w tych przypadkach, gdy plan określa, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wykorzystanie terenów pod realizację celów publicznych. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje jako przyczynę nieuwzględnienia zarzutu skarżącej okoliczność, że działki sąsiednie są działkami zabudowanymi i wiązałoby się to z koniecznością rozbiórki budynków na działkach zainwestowanych. Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut. Biorąc pod uwagę powyższe założenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy w świetle uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zarówno zaskarżonej uchwale, jak i postępowaniu poprzedzającemu jej wydanie nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem, a organowi planistycznemu zarzucić, iż nie uwzględnił okoliczności, że istotą instytucji zarzutów do projektu planu było zagwarantowanie – w granicach wyznaczonych przez prawo – poszanowania interesów prawnych poszczególnych podmiotów, zwłaszcza interesów opartych na prawie własności. W niniejszej sprawie Rada Gminy R. nie nadużyła swojego "władztwa planistycznego". Przeanalizowania przez Sąd argumentacja przedstawiona przez skarżącą w skardze nie daje podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.