IV SA/Wa 116/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględniania wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej wpis od skargi w kwocie 500 zł (słownie: pięciuset złotych). W piśmie z dnia 4 października 2012 r. Wójt Gminy D. poinformował, działającą przez radcę prawnego, [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. o pozostawieniu bez rozpoznania - na podstawie art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - wniosku wymienionej Spółki z dnia 3 listopada 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie z dnia 22 października 2012 r. Spółka, powołując się na art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwała Wójta Gminy D. do usunięcia naruszania prawa polegającego na bezpodstawnym pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z dnia 3 listopada 2011 r. W piśmie z dnia 15 listopada 2012 r. Wójt Gminy D. udzielił Spółce odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszania prawa, odmawiając jego uwzględniania z uwagi na brak podstaw prawnych do takiego żądania. W piśmie z dnia 18 grudnia 2012 r. Spółka, nadal reprezentowana przez tego samego radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych przypadkach. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 tej samej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W świetle art. 52 § 1 ppsa skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ppsa). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (art. 52 § 4 ppsa). Treść powołanych przepisów wskazuje, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji, a w przypadku, gdy brak takich środków - bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle art. 53 § 2 ppsa w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z powyższego wynika, że odpowiedź organu administracji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma charakter procesowy i nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej. Stanowi element procedury, której wyczerpanie jest konieczne dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa, bądź inne akty, w stosunku do których przewidziana jest kognicja sądów administracyjnych, a w procedurze wydawania których nie przewidziano dopuszczalności złożenia środka zaskarżenia. Z tych względów odpowiedź organu administracji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 57 § 1 ppsa skarga wnoszona do sądu administracyjnego powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Powołany przepis jest konsekwencją zasady skargowości postępowania sądowoadministracyjnego. Wynika z niego, że tylko strona skarżąca w skardze może wskazać przedmiot zaskarżenia, który podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Ani Sąd, ani organ administracji, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę, nie mają podstaw prawnych do określenia, czy też doprecyzowania przedmiotu zaskarżenia za stronę. Takie działanie stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady skargowości postępowania sądowoadministracyjnego. Z treści skargi [...] sp. z o.o. z dnia 18 grudnia 2012 r. jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2012 r. stanowiące odpowiedź organu administracji na złożone przez Spółkę - z powołaniem się na art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa - wezwanie do usunięcia naruszania prawa pozostawieniem bez rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z przedstawionych wyżej względów pismo to nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną. Dodatkowo należy wskazać, że Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że w przypadku pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania, powinna ona szukać ochrony w drodze zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skargi na bezczynność organu administracji w przedmiocie wydania wnioskowanej decyzji - w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 506/06). Czynność materialno-techniczna pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie konkretyzuje żądnego stosunku materialnprawnego, ani nie rozstrzyga o prawach, czy obowiązkach strony. Nie jest zatem czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, dlatego nie może być przedmiotem kontroli sądu, a ewentualna skarga na nią także podlegałaby odrzuceniu (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1162/09 i z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1170/08). Jako że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi była jednak odpowiedź organu administracji na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, zatem na akt o stricte procesowym charakterze, stanowiący element trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, powyższe spostrzeżenia mają marginalny charakter. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej samej ustawy.