IV SA/Wa 1165/17

Dnia 25 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z [...] lutego 2017 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ") z [...] listopada 2016 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku pomiędzy granicami miasta na prawach powiatu: [...] ([...]) — [...]". Stan sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanej przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku pomiędzy granicami miasta na prawach powiatu: [...] ([...] — [...]. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku pomiędzy granicami miasta na prawach powiatu: [...] ([...]) — [...]". Pismem z 18 grudnia 2016 r. [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...]z siedzibą w [...] złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze strony w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi wojewódzkiej nr[...]. W dniu 19 grudnia 2016 r. [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...]z siedzibą w [...] wniosło odwołanie od decyzji RDOŚ w [...] z 21 listopada 2016 r. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji RDOŚ w [...] z [...]listopada 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia GDOŚ wskazał, że art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przewiduje możliwość złożenia odwołania od decyzji RDOŚ przez organizację ekologiczną (jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi) w sytuacji, gdy skarżona decyzja wydana została w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Możliwość udziału społeczeństwa zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. RDOŚ w [...] odstąpił od konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej przebudowy drogi. Oznacza to, że organ I instancji nie miał obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Zatem organ odwoławczy stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie znajdowała zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a Stowarzyszenie nie jest legitymowane do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ w [...] z [...] listopada 2016 r. Organ odwoławczy wskazał również, że Stowarzyszenie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony nie wystąpiło w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Wniosek taki Stowarzyszenie złożyło dopiero 18 grudnia 2016 r., czyli po wydaniu decyzji RDOŚ w [...]. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie miał zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony w czasie, gdy w sprawie nie toczyło się już postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Stowarzyszenie nie uczestniczyło jako strona, ani podmiot na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a jako organizacja ekologiczna nie mogło również złożyć odwołania, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie znalazła zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa. Tym samym Stowarzyszenie pozbawione było prawa do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co wypełniło przesłankę podmiotową stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. [...]Towarzystwo Przyrodnicze im. [...]z siedzibą w [...] w skardze na powyższe postanowienie podniosło, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania przedsięwzięcia drogowego na środowisko był uzasadniony jego statutowymi celami. Stowarzyszenie postanowiło przystąpić do toczącego się postępowania administracyjnego po tym jak organ odmówił społeczeństwu dostępu do dokumentacji. Przy inwestycji drogowej należało przeanalizować wpływ przedsięwzięcia na faunę. Modernizacja drogi jest okazją do zabezpieczenia lokalnych szlaków migracji płazów, które droga wojewódzka nr [...] przecina. Jednocześnie, przy zastosowaniu niewłaściwych rozwiązań, planowana inwestycja może spotęgować niszczenie prawnie chronionych gatunków płazów. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 ww. ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty - art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017r., poz. 1369, ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."). W myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które nie zostały przez Stowarzyszenie wyartykułowane. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. 2017 r., poz. 1257. ze zm.) – dalej w skrócie: "K.p.a."]. Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się zatem od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m. in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...]z siedzibą w [...], będące organizacją społeczną, 19 grudnia 2016 r. wniosło odwołanie od decyzji z [...] listopada 2016 r. Nadto, pismem z 18 grudnia 2016 r. wniosło o dopuszczenie go do uczestniczenia we wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie "dotyczącej innej osoby" w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że skoro skarżąca organizacja wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, to wniosek ten został zgłoszony w czasie, gdy nie toczyło się już postępowanie administracyjne, co w konsekwencji doprowadziło organ do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe stanowisko organu odwoławczego Sąd uznał za przedwczesne. Stosownie do treści art. 31 § 2 K.p.a., wniesienie żądania przez organizację społeczną o dopuszczenie jej do postępowania uruchamia incydentalny tryb postępowania w toczącym się postępowaniu administracyjnym i tryb ten winien zakończyć się postanowieniem organu pierwszej instancji bądź o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, bądź też o odmowie dopuszczenia (na które służy zażalenie). Mając też na względzie okoliczności sprawy, należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 20.06.2012 r., sygn. akt II OSK 525/11), że "[...] stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 K.p.a. od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04, Lex nr 165912)". W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pismem z 18 grudnia 2016 r. W razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem odwoławczym. W takim bowiem wypadku, organ miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku zaś ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Z powyższego wynika, że dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ pierwszej instancji winien przekazać odwołanie organowi drugiej instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności i zachowania terminu do jego wniesienia (pod. wyrok NSA z 20.06.2012, sygn. akt II OSK 525/11). Z akt postępowania administracyjnego nie wynika aby postępowanie w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie było prowadzone, albowiem wniosek skarżącej z 18 grudnia 2016 r. został pozostawiony w aktach postępowania administracyjnego bez nadania mu biegu. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W przeciwieństwie więc do strony, która uczestniczy w postępowaniu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu w granicach przewidzianych w art. 31 § 3 K.p.a. W doktrynie prawniczej przyjmuje się, że "status prawny organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest wyznaczony wyłącznie przez przysługujące stronie prawa procesowe" (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 34). Jeżeli zatem status organizacji wyznaczony jest wyłącznie przez prawa "procesowe", to powołane wyżej uchybienia proceduralne naruszyły art. 31 i art. 134 K.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe rozważania Sądu – organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien przekazać wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym organowi pierwszej instancji celem rozpoznania, a dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku o dopuszczenie, organ drugiej instancji winien rozstrzygnąć - czy Stowarzyszenie mogło domagać się kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji, czyli czy odwołanie skarżącego jest dopuszczalne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 P.p.s.a. zasądził od GDOŚ na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł - tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które złożył się wpis od skargi (pkt II sentencji wyroku).