IV SA/Wa 1166/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] kwietnia 1999r., nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. na terenie Gminy W. Rada Gminy W. dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] września 1992r., nr [...], w części obszaru położonego w rejonie ulic [...], na terenie strefy ochrony systemu przyrodniczego miasta, oznaczonej symbolem 052. Zmiana polegała na wprowadzeniu korekty granicy przebiegającej między obszarami funkcjonalnymi MU15 i 052, polegającej na włączeniu do obszaru o symbolu MU15 fragmentu terenu położnego w obszarze oznaczonym symbolem 052. Na terenach zabudowy mieszkaniowej (symbol MU) dopuszczono następujące zasady zagospodarowania: 1) realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, w tym usług komunikacyjnych. Dopuszczono łączenie tych funkcji, 2) określono nieprzekraczalną wysokość zabudowy mieszkaniowej - do 4 kondygnacji, a zabudowy usługowej do 3 kondygnacji z zastrzeżeniem pkt. 3, 3) dopuszczono przekroczenie określonej w pkt. 2 nieprzekraczalnej wysokości zabudowy przy realizacji obiektów o charakterze religijnym oraz użyteczności publicznej, 4) parkingi i garaże dla wszystkich nowowznoszonych obiektów powinny być zlokalizowane na terenie posesji, na której obiekt będzie wznoszony, 5) dopuszczono jedynie zorganizowany sposób zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków do układu ogólnomiejskiego, 1) określono następujące wymogi z zakresu ochrony środowiska: a) ewentualna uciążliwość dla środowiska wywołana przez obiekty usługowe i inne nie może wykraczać poza teren lokalizacji obiektu, a tym samym wywoływać konieczności ustanawiania strefy ochronnej, b) podejmowanie działalności gospodarczej wiążącej się z wprowadzaniem do atmosfery substancji zanieczyszczających powietrze jest możliwe wyłącznie po uzyskaniu decyzji o dopuszczalnej emisji, c) w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego nie dopuszcza się lokalizacji zabudowy chronionej, a zabudowa mieszkaniowa i usługowa powinna być realizowana z uwzględnieniem zabezpieczeń anty hałasowych. d) inwestycje powinny być realizowane w sposób nie powodujący pogarszania warunków wodnych na terenach przyległych lasów, e) ustala się, że procent powierzchni biologicznie czynnej terenu powinien wynosić minimum 30%. Ponadto ustalono, w § 6 pkt 3 ww. uchwały, że na terenach oznaczonych symbolem MUA obowiązują zasady zagospodarowania wymienione powyżej, z wyjątkiem punktów 2) i 3) oraz 6) e. Na powyższą uchwałę, skargę złożyła A.M. zarzucając jej naruszenie prawa polegające na zaniechaniu ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem MUA zasad jego zagospodarowania, w tym lokalnych warunków zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności gabarytów obiektów, a także maksymalnych i minimalnych wskaźników intensywności zabudowy oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności części § 6 ust. 3 uchwały, zawierającego sformułowanie: "z wyjątkiem pkt 2), 3) i 6e)". Skarżąca podniosła, że w istocie dla terenów objętych symbolem MUA zaniechano ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wyłączył zastosowanie do tych terenów postanowień odnoszących się do terenu MU i nie wprowadził żadnych ustaleń regulujących takie kwestie jak: nieprzekraczalna wysokość zabudowy czy minimalna wielkość powierzchni biologicznie czynnej. W konsekwencji dla terenu oznaczonego tym symbolem w istocie zaniechano ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Mimo tego, jak stwierdziła skarżąca, prowadzone są dwa postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę dla nieruchomości położonych na terenie oznaczonym jako MUA. Swój interes prawny i faktyczny skarżąca wywodzi z przysługującego jej prawa własności lokalu w budynku przy ul. [...] oraz udziału we współwłasności nieruchomości nr [...] z obrębu [...], zlokalizowanej na terenie nieruchomości przylegającej do terenu MUA. Sposób zagospodarowania tego terenu bezpośrednio oddziałuje na nieruchomość skarżącej i ma wpływ na przysługujące jej prawo własności. W odpowiedzi na skargę, organ stwierdził, że w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy W. obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. - Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) Pod rządami tej ustawy pozwolenia na budowę wydawane były nie bezpośrednio na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ badał przedstawiony projekt inwestycji i oceniał jego zgodność z planem miejscowym. W chwili uchwalania planu teren objęty skargą był całkowicie niezabudowany i przeznaczony pod intensywną, wielorodzinną zabudowę mieszkaniową w postaci osiedli mieszkaniowych. W takich wypadkach miejscowe plany zagospodarowania nie określały szczegółowo zasad zagospodarowania i zabudowy terenu, pozostawiając te kwestie do określenia w projekcie osiedla. Teren oznaczony symbolem MUA położony jest w centrum dzielnicy, w sąsiedztwie intensywnej zabudowy mieszkaniowo-usługowej w rejonie skrzyżowania ulic [...], gdzie wysokość zabudowy dochodzi do 15 kondygnacji w narożniku skrzyżowania od strony [...] oraz 13 kondygnacji wzdłuż ul. [...]. Położone po przeciwnej stronie osiedle "Z. " posiada budynki o wysokości 6,5 kondygnacji. Uzasadnia to lokalizację zabudowy, przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powyżej 5 kondygnacji. Odnosząc się do kwestii interesu prawnego strony, organ podniósł, że skarżąca nabyła mieszkanie w budynku położonym na terenie sąsiadującym z obszarem oznaczonym jako MUA w czasie gdy plan miejscowy już obowiązywał i na jego podstawie realizowano nową zabudowę. Skarżąca mogła zatem zapoznać się z ustaleniami planu i ocenić jego skutki. Organ stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej, gdyż w momencie jej podjęcia nie była ona właścicielką nieruchomości na obszarze objętym planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na podstawie art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Na wstępie wypada wskazać, iż stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść skargę do sądu administracyjnego, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne - jak w przedmiotowej sprawie. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r. sygn. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Jak stwierdza się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu skarga złożona w trybie art. 101 ust.1 cyt. wyżej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a to oznacza, iż do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., sygn. OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/S.69; S. Prutis " Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", wyd. NSA 2005, s.367). Skarżący musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającym na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją ( patrz wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, lex 53376). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. II SA 2367/02,lex 80699 ). W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną. Przed wszystkim należy zauważyć, iż ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu aktu notarialnego wynika, że skarżąca nabyła w dniu 10 listopada 2006r. lokal w budynku przy ul. [...] oraz udział we współwłasności nieruchomości nr [...] z obrębu [...], położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem MU, przylegającym do terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MUA. W świetle tych ustaleń nie ulega wątpliwości, że nieruchomość skarżącej nie jest położona na spornym terenie oznaczonym symbolem MUA w zaskarżonej uchwale. Oznacza to, że kwestionowane przez skarżącą regulacje prawne zawarte w § 6 ust. 3 skarżonej uchwały nie mają bezpośredniego w wpływu na jej sytuację prawną, a zatem nie naruszają jej interesu prawnego. Zważyć należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Prawo własności to prawo do korzystania z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - art. 140 k.c. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powyższego wynika, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy w zgodzie z obowiązującym w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 4 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Jeszcze raz należy stwierdzić, iż interes prawny skarżącej nie został naruszony, gdyż zakwestionowane przez nią ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały odnoszą się do terenu, na którym nie jest położona nieruchomość zabudowana, której jest współwłaścicielką. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.