IV SA/Wa 1167/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Minister Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wpisie w CEIDG - oddala skargę - Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] na podstawie art 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku P.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przedsiębiorcy G.S. w zakresie dotyczącym adresu miejsca zamieszkania. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. P.S. zwrócił się do Ministra Gospodarki o wydanie zaświadczenia w związku z wezwaniem przez sąd powszechny, zawierającego adres miejsca zamieszkania przedsiębiorcy G.S. Pismem z dnia 14 maja 2012 r. P.S. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa twierdząc, że wniosek jego nie został rozpatrzony. W odpowiedzi organ wystosował pismo z dnia 18 maja 2012 r. podpisane przez Dyrektora Departamentu Gospodarki Elektronicznej, w którym wskazano, że zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej udostępnia się dane, z wyjątkiem m. in. adresu zamieszkania, o ile nie jest on taki sam jak miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Następnie P.S. złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Ministra Gospodarki, wnioskując o nakazanie organowi rozpatrzenia wniosku z dnia 12 kwietnia 2012 r. o wydanie zaświadczenia o adresie miejsca zamieszkania przedsiębiorcy w terminie 7 dni. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie wydał zaświadczenia, ani nie odmówił jego wydania w formie postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie twierdząc, że żądana informacja nie może zostać udostępniona ze względu na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 151/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Gospodarki do rozpatrzenia wniosku z zastosowaniem art. 217 i następnych k.p.a., dotyczących wydawania zaświadczeń. W dniu 29 marca 2013 r Minister Gospodarki postanowieniem nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej zawierającego adres zamieszkania przedsiębiorcy. P.S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Wskazał na obowiązujące przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, tj. art. 23 ust. 1 pkt 5 w związku z ust. 4 pkt 2 ustawy oraz wniósł o odniesienie się do tych przepisów. W tych okolicznościach Minister Gospodarki wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z kolei § 2 tego artykułu stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Przepis art. 218 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., obowiązek wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Minister stwierdził, że niniejszą sprawę należy rozstrzygnąć z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) dotyczących Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (zwanej dalej "CEIDG"). Udostępnianie danych z CEIDG jest całościowo i kompleksowo uregulowane w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 23 ust. 2 wskazanej ustawy, CEIDG prowadzona jest w systemie teleinformatycznym. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy wskazuje, iż jednym z zadań systemu teleinformatycznego CEIDG jest udostępnianie informacji o przedsiębiorcach i innych podmiotach w zakresie wskazanym w tej ustawie. Zakres danych udostępnianych z systemu CEIDG został określony w art. 37 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, CEIDG udostępnia zawarte w niej dane i informacje określone w art. 25 ust. 1 ustawy, z wyjątkiem numeru PESEL, daty urodzenia oraz adresu zamieszkania, o ile nie jest on taki sam jak miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Powyższe oznacza, iż ustawodawca wyłączył możliwość udostępnienia następujących danych gromadzonych w CEIDG: numer PESEL, adres zamieszkania oraz data urodzenia przedsiębiorcy. Tym samym należy uznać, iż został ustanowiony ustawowy zakaz udostępniania wyżej wymienionych danych. Jednocześnie przepisy art. 38 i 39 ustawy określają sposoby udostępniania danych i informacji o przedsiębiorcach przez system teleinformatyczny CEIDG. Kwestia zaświadczeń o wpisie w CEIDG jest wyczerpująco unormowana w przepisach art. 38 ust. 4 i 5 ustawy. Ustawa wprost przesądza, iż zaświadczenia o wpisie w CEIDG dotyczą jedynie jawnych danych oraz mają postać dokumentu elektronicznego albo wydruku ze strony internetowej CEIDG. W związku z tym przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyłączają możliwość udzielenia informacji wnioskowanej przez stronę. W ocenie organu, mając na względzie treść art. 37 ust. 1 oraz art. 38 ust. 3 i 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. Ponadto, ust. 4 pkt 2 ww. artykułu stanowi, iż za prawnie usprawiedliwiony cel, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, uważa się dochodzenie roszczeń z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Z brzmienia art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych wynika, iż przetwarzanie danych osobowych jest możliwe tylko wtedy, gdy istnieją ku temu przesłanki wskazane w tym przepisie. Organ podał, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, ustanawiając w art. 38 ust. 1 zasadę jawności danych zawartych w CEIDG, jednocześnie wskazała, które dane są udostępniane zarówno poprzez stronę internetową CEIDG, jak i na wniosek, a które dane i informacje przetwarzane w ramach rejestru podlegają szczególnej ochronie. Treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje, iż ustawa przewidziała szczególną ochronę dla danych wskazanych w tym przepisie, niezależnie od przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, a w konsekwencji ochrona ta jest szersza niż przewidziana w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Przepisem wyłączającym podstawę do przetwarzania danych osobowych poprzez ich udostępnianie jest przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w którym ustawodawca jednoznacznie wykluczył możliwość udostępnienia danych osobowych wymienionych w tym przepisie. Minister stwierdził brak podstaw prawnych do wydania stronie zaświadczenia o żądanej treści także na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 5 w związku z ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł P.S., zwracając się o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. Zdaniem skarżącego, żądane przez niego dane są w oczywisty sposób związane z dochodzeniem roszczeń z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 5 i ust 4 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Dane te nie należą do tzw. danych wrażliwych, określonych w art. 27, przy uwzględnieniu treści art. 27 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy. Ponadto żaden przepis ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wyłącza stosowania art. 217 i 218 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 218 k.p.a., organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikającego z prowadzonej ewidencji. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżone postanowienie Ministra Gospodarki oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2013 r. zostały wydane w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt SAB/Wa 151/12, zobowiązującym Ministra Gospodarki do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2012 r. o wydanie zaświadczenia o adresie zamieszkania przedsiębiorcy w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym Sąd stwierdził, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. o zaświadczeniach w sprawach uzyskania informacji udostępnianych przez CEIDG. W ocenie Sądu, strona może ubiegać się o wydanie zaświadczenia na zasadach ogólnych, tj. art. 217 i art. 218 k.p.a., jednakże czy wniosek ten zostanie uwzględniony, jest odrębną kwestią. Organ będzie bowiem zobowiązany zbadać wszystkie przesłanki, których spełnienie warunkuje uzyskanie takiego zaświadczenia, wymienione w art. 217 § 2 k.p.a. Wyłączenie w tego rodzaju sprawach ogólnych przepisów o zaświadczeniach zawartych w k.p.a. byłoby bezpodstawnym ograniczeniem praw podmiotowych osób uczestniczących w obrocie gospodarczym. Przepis art. 217 § 2 stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), a także gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Nadto, stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, w których osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Minister Gospodarki prowadzi w systemie teleinformatycznym Centralną Ewidencję i Informację o Działalności Gospodarczej (CEIDG), zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). CEIDG udostępnia zawarte w niej dane i informacje na podstawie art. 37 ust. 1 ww. ustawy, tj. informacje określone w art, 25 ust. 1, z wyjątkiem numeru PESEL, daty urodzenia oraz adresu zamieszkania, o ile nie jest on taki sam jak miejsce wykonywania działalności gospodarczej, oraz informacje określone w art. 37 ust. 2. Powyższe dane i informacje są udostępniane na stronie internetowej CEIDG i każdy ma prawo dostępu do nich, o czym stanowi art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, wydanie zaświadczenia nie ma charakteru bezwzględnego. Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. Okolicznością, która uniemożliwia wydanie zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, jest bez wątpienia istniejący zakaz wynikający wprost z przepisów prawa. Odmowa wydania przez organ administracji publicznej wydania zaświadczenia o żądanej treści ma zatem miejsce w przypadku istnienia wyraźnego zakazu ustanowionego w przepisach odrębnych. W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, która jest aktem stosowania prawa, zaświadczenie jest czynnością faktyczną, dokumentem mającym znaczenie dowodowe. Organ może odmówić wydania zaświadczenia przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano podanie, ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych oraz gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych dokumentów będących w posiadaniu tego organu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1673/07). W przedmiotowej sprawie zauważyć należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej CEIDG udostępnia zawarte w niej dane i informacje określone w art. 25 ust. 1, z wyjątkiem numeru PESEL, daty urodzenia oraz adresu zamieszkania, o ile nie jest on taki sam jak miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Z treści ww. przepisu wynika, iż art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zakaz udostępniania danych wymienionych w tym przepisie, w związku z czym przepis ten daje podstawę do odmowy wydania przez Ministra Gospodarki zaświadczenia o numerze PESEL, dacie urodzenia oraz adresie zamieszkania przedsiębiorcy, o ile nie jest on taki sam, jak miejsce wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Zakres danych udostępnianych w ramach CEIDG jest sprecyzowany w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej oraz wynika z treści art. 23 ust. 3 ustawy. Stosownie do art. 23 ust. 3 pkt 2, możliwe jest tylko i wyłącznie udostępnianie informacji o przedsiębiorcach i innych podmiotach w zakresie wskazanym w ustawie. W tym kontekście wskazać należy, że ustawodawca poprzez wyłączenie w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określonych danych od ich udostępnienia przyznał tym danym w ramach przetwarzania w CEIDG szczególną ochronę - szerszą, niż ochrona przewidziana w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Dane wymienione w tym przepisie, a wyłączone od udostępniania w ramach CEIDG, indywidualizują osobę fizyczną w szczególny sposób. Ich udostępnienie spowodowałoby dostęp do danych przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, co umożliwiłoby posługiwanie się nimi przez osoby trzecie, bez wiedzy i woli przedsiębiorcy. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy stwarza odrębną i szerszą ochronę wyżej wskazanych informacji o przedsiębiorcy, podyktowaną tym, że informacje te stanowią dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Ochrona ta wynika z tego, że dostęp do CEIDG jako systemu teleinformatycznego jest powszechny, a informacje te stanowią dane należące do sfery prywatności przedsiębiorcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 623/12). Stwierdzić również trzeba, że udostępnianie danych adresowych osób fizycznych uregulowane zostało w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z art. 44h ust. 1 cytowanej ustawy, dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych udostępnia się wymienionym w nim podmiotom, o ile są one niezbędne do realizacji ich ustawowych zadań. W ust. 2 pkt 1 i 3 przepis ten stanowi, iż dane, o których mowa w ust. 1, są udostępniane także osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny, zaś innym osobom i podmiotom, jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. Dane jednostkowe ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych udostępnia się na wniosek zainteresowanego podmiotu złożony w formie pisemnej lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Dane są przekazywane w formie odpowiadającej złożonemu wnioskowi, stosownie do art. 44h ust. 3 ww. ustawy. Ponadto, warto zwrócić uwagę na treść art. 44i ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przepis ten stanowi, że dane ze zbiorów meldunkowych oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych udostępnia organ gminy, natomiast dane ze zbiorów meldunkowych w odniesieniu do województwa udostępnia wojewoda. Dane ze zbioru PESEL oraz ogólnokrajowej ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych udostępnia minister właściwy do spraw wewnętrznych. O udostępnieniu danych za pomocą teletransmisji danych rozstrzyga właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Organ rozpatrujący wniosek odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, udostępnienia danych osobowych, jeżeli udostępnienie danych spowodowałoby naruszenie dóbr osobistych osoby, której dane dotyczą lub innych osób. Podmiotom, które nie spełniają warunków określonych w art. 44h ust. 2 pkt 1 lub ust. 5 minister właściwy do spraw wewnętrznych odmawia udostępnienia danych w drodze weryfikacji albo cofa zgodę na ich udostępnienie w drodze weryfikacji. Reasumując stwierdzić należy, że Minister Gospodarki prawidłowo odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie dotyczącym adresu miejsca zamieszkania. Na gruncie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej udostępnienie tego rodzaju danych nie jest możliwe, natomiast skarżący może ubiegać się o udostępnienie danych adresowych osoby fizycznej w trybie wyżej omówionych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.