IV SA/Wa 1167/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Burmistrza O. z dnia [...] października 2013 r. znak [...]dot. zobowiązania Firmy O. Oddział w R. do przywrócenia stanu poprzedniego - remontu odcinka systemu melioracji szczegółowej na działce nr ew. [...] (obręb P.), w miejscu kolizji z gazociągiem wysokiego ciśnienia, do stanu funkcjonowania zbieracza urządzeń melioracji szczegółowej, w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzji została wydana w następującym stanie faktycznym. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem W. D., który wskazał, że podczas zimy i wiosny firma P. prowadząc prace usuwania drzewostanu zniszczyła infrastrukturę melioracyjną powodując zalanie 2 ha gruntów i wniósł o nakazanie firmie P. przywrócenia oryginalnego stanu infrastruktury melioracyjnej na działkach [...] i [...] obręb P. Organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego zobowiązał Firmę O. Oddział w R. do przywrócenia stanu poprzedniego - remontu odcinka systemu melioracji szczegółowej na działce nr ew. [...] (obręb P.), w miejscu kolizji z gazociągiem wysokiego ciśnienia, do stanu funkcjonowania zbieracza urządzeń melioracji szczegółowej, w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. W wyniku przeprowadzonych w dniu 10 września 2013 r. oględzin terenu organ I instancji ustalił, że tereny działek użytkowanych przez Firmę P. są podmokłe i sprawa funkcjonowania drenarskich urządzeń melioracyjnych wymaga szczegółowego zbadania. W dniach 12-18 września 2013 r. Zarządca urządzeń melioracji szczegółowej - Gminna Spółka Wodna w O. wykonała szereg wykopów w celu określenia przyczyny zalewania działek rolnych i upraw szkółkarskich. Z protokołu z przeprowadzenia dowodu, w dniach 12-18 września 2013 r. wynika, iż przyczyną zakłócenia stosunków wodnych jest przerwanie drenaży, w miejscu gdzie krzyżuje się z gazociągiem wysokiego ciśnienia. Jako przyczynę braku odpływu wody zbieraczem głównym systemu drenów, stwierdzono jego przerwanie, z powodu niewłaściwie wykonanej przebudowy na etapie realizacji gazociągu wysokiego ciśnienia. W konsekwencji woda pod ciśnieniem przerwała niewłaściwie wykonanie połączenie zbieraczy nad rurą gazową. Spowodowało to przetasowanie i zatrzymanie odprowadzania nadmiaru wód gruntowych ze znacznej powierzchni pól na działkach [...],[...],[...],[...], szkody rolnicze i upraw szkółkarskich. Jednocześnie wykluczono, aby przyczyną zalewania pól w tym rejonie były prace związane z usuwaniem drzew i wyrywaniem korzeni szkółkowanych drzew, prowadzone przez Firmę P. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...]października 2013 r. została wydana na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.). Ocena występowania w konkretnej sprawie przesłanek do zastosowania powyższego przepisu może być dokonana tylko po wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego poprzedzonym dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Obowiązkiem zatem organu I instancji było ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, tj. zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji nie poczynił ustaleń, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tym samym rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Zdaniem Kolegium, uznanie przez organ I instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne jest przedwczesne. Z akt sprawy wynika jedynie, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy uszkodzonym systemem melioracji, a zalewaniem gruntów. Organ I instancji uznał, że przyczyną braku odpływu wody było niewłaściwe wykonanie przebudowy na etapie realizacji gazociągu wysokiego ciśnienia. Tymczasem z dokumentów dołączonych do odwołania wynika, że gazociąg wysokiego ciśnienia został wybudowany w 1994 roku zgodnie z wymaganiami technicznymi, w tym również w zakresie naprawy systemu melioracji. W związku z tym nie jest wiadomym na jakiej podstawie ustalono, że zbieracz melioracji szczegółowej został niewłaściwie przebudowany. Również brak jest podstaw do uznania, że wykonawca gazociągu przerwał odcinek zbieracza drenacji, prowizorycznie łącząc dreny plastikową, giętką rurą o mniejszej średnicy niż dren, przedkładając ją nad rurociągiem. Sam fakt, że w trakcie przeprowadzania dowodu w dniach 12-18 września 2013 r. stwierdzono opisane w protokole wady, nie uprawniało organu I instancji do uznania, że nastąpiły one na etapie budowy gazociągu. Kolegium uznało, że przeprowadzenie prawidłowej oceny zmiana stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. W okolicznościach sprawy same oględziny nieruchomości, niepoparte opinią biegłego, nie mogą być wystarczające dla ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wód na przedmiotowych gruntach. Wprawdzie w toku postępowania zostały wykonane prace ziemne - wykopy w celu określenia przyczyny zalewania działek rolnych i upraw szkółkarskich, jednakże nie jest wiadomym, czy osoby uczestniczące w przeprowadzeniu tego dowodu posiadały odpowiednią wiedzę do ustaleń zawartych w protokole. Ponadto nie jest wiadomym na jakiej podstawie zostało stwierdzone, że to wykonawca gazociągu przerwał odcinek zbieracza drenacji i prowizorycznie połączył dreny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. wniosła "P." Sp. z o.o. Skarżąca Spółka wskazała, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie określił przyczynę uszkodzenia instalacji melioracyjnej, którą jest jego kolizja z gazociągiem wysokiego ciśnienia. Podczas wizji stwierdzono, że przebudowa linii melioracyjnej, która miała miejsce w momencie wykonywania linii gazowej w 1994 r., została błędnie wykonana. Prowizoryczne połączenie instalacji melioracyjnej w tym okresie pozwoliło na jej funkcjonowanie przez pewien czas. Dopiero trzy ostatnie lata, z wysokim stanem opadów, wykazały, że rozwiązanie to nie jest prawidłowe. Skarżąca podniosła również, że przebudowa melioracji nie mogła być wykonana w innym terminie, gdyż nie były w tym miejscu wykonywane żadne inne inwestycje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroli tej dokonuje się pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, dokonując tej kontroli, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria uznał, że skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną decyzji Burmistrza O. z dnia [...] października 2013 r. stanowi art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Z kolei ust. 2 tego przepisu nakłada na właściciela gruntu obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – art. 29 ust. 3. Przepis art. 29 ust. 1 i 2 Prawa wodnego reguluje obowiązki właściciela nieruchomości gruntowej w sytuacji zmiany stanu wody na jego gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich i odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Z treści art. 29 Prawa wodnego wynika zatem, że regulacja w nim zawarta dotyczy wszelkich zmian stanu wody, jeśli mogłaby być ona szkodliwa dla gruntów sąsiednich. Art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przewiduje administracyjny tryb postępowania w przypadku szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie spowodowanego zmianą stanu wody na gruncie i wydanie decyzji administracyjnej nakładającej co najmniej jeden z obowiązków wymienionych w art. 29 ust. 3. Rozstrzygnięcie określone w przepisie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego może więc być wydane, w sytuacji gdy organ ustali, że doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę treść ust. 2 art. 29 należy uznać, że obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 29, mogą być nałożone jedynie na właściciela nieruchomości, na której dokonano zmian stanu wód, które doprowadziły do powstania szkody, i to niezależnie od jego winy, czy nawet przyczynienia się do tychże zmian. Zmiany te mogą być efektem nawet przypadku lub działania osób trzecich. Jednakże należy pamiętać, że stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, przepisy tej ustawy dotyczące właścicieli – stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych. Ustawa Prawo wodne w art. 29 ust. 3 wskazuje podmiot do którego może być zaadresowana decyzja wydana na jego podstawie. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że uznanie przez organ I instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne jest przedwczesne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd zauważa w pierwszej kolejności, że organ I instancji wszczynając przedmiotowe postępowanie nie poczynił żadnych ustaleń, które wskazywałyby na legitymację wnioskodawcy W. D. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wnioskodawca występując z wnioskiem o wydanie decyzji nie wykazał, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym działki, czy działek, na których gruncie wystąpiła szkoda spowodowana zmianą stosunków wodnych na działce nr ew. [...] obręb P. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2009 r. II OSK 1545/08, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wskazał, że ustalenie osób legitymowanych do występowania z żądaniem wydania przez organ decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wobec braku stosownej regulacji w prawie wodnym, odbywa się na zasadach ogólnych, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Tak więc legitymowany do wystąpienia z określonym żądaniem jest ten podmiot, któremu przepisy prawa przyznają interes prawny. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny musi być konkretny, indywidualny i sprawdzalny obiektywnie. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Wobec powyższego należy uznać, że ustalenie podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego odbywać się powinno w oparciu o art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego legitymację W. D. do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Organ I instancji musi również zbadać, czy grunty na których wystąpiła szkoda spowodowana zmianą stosunków wodnych na działce nr ew. [...] są gruntami sąsiednimi w stosunku do tych gruntów. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że pojęcie gruntów sąsiednich, o których mowa w art. 29 Prawa wodnego, należy rozumieć wąsko i przyjąć, że chodzi tu jedynie o nieruchomości gruntowe bezpośrednio sąsiadujące z tą nieruchomością gruntową, której właściciel spowodował zmiany stanu wody. Obowiązki w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego mogą być nałożone jedynie na właściciela gruntu, który spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń, które dokumentowałyby, kto jest właścicielem działki nr ew. [...]. Organ I instancji w decyzji stwierdził jedynie, że "P." Sp. z o.o. jest zarządcą działki nr ew. [...]. Natomiast decyzja została zaadresowana do Firmy O. Oddział w R., bez wyjaśnienia statusu tego podmiotu w świetle zapisu art. 20 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, z uwzględnieniem stanowiska i złożonej do akt sprawy dokumentacji przez O. S.A., wymagać może wiadomości specjalnych. W takiej sytuacji konieczne jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Sąd zauważa również, że ustalenia faktyczne, które zostaną poczynione w sprawie, mogą wskazywać na zastosowanie w sprawie przepisów Działu IV Rozdział 3 zatytułowany Melioracje wodne. W szczególności art. 77, który określa obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz tryb postępowania w przypadku niewykonywania tego obowiązku. Zgodnie z tym przepisem utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a więc takich właścicieli gruntów, na które urządzenia te wywierają korzystny wpływ. Natomiast jeżeli urządzenia melioracji wodnych szczegółowych są objęte działalnością spółki wodnej – to obowiązek utrzymywania tych urządzeń należy do tej spółki. Przepis ten określa również właściwość organu do wydania decyzji ustalającej zakres i terminy wykonywania obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w stanie prawidłowego funkcjonowania. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy prawidłowo w sprawie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił decyzję organu I instancji przekazując temuż organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.