IV SA/Wa 1171/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi E. A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].03.2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...].12.2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...].08.2012 r., uzgadniającego w trybie art. 106 § 5 K.p.a., na wniosek Burmistrza Miasta M., w oparciu o art. 17 pkt 7 lit. c i art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze. zm. zwanej dalej u.p.z.p.), projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "S." w M . Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymując w mocy swe uprzednie rozstrzygnięcie odmowne stwierdził, że wnioskująca o wszczęcie tego postępowania nadzwyczajnego E. A. nie jest stroną przedmiotowego postępowania uzgadniającego. Procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej lecz postępowaniem legislacyjnym, zmierzającym do tworzenia prawa miejscowego. W tej sytuacji art. 106 K.p.a. należy stosować odpowiednio, uznając że jedyną stroną postępowania uzgadniającego określonego w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. jest gmina sporządzająca plan. Z tego względu, wszczęcie postępowania nieważnościowego odnośnie wskazanego uzgodnienia projektu planu, stanowiącego etap poprzedzający uchwalenie planu - na wniosek właścicielki działki o nr. ew. [....], położonej pomiędzy ulicami [...] i [...] w M., objętej przedmiotowym planem - było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Nie służył jej bowiem przymiot strony. We wniesionej skardze E. A. zarzuciła, że zaskarżone postanowienie narusza art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 126, art. 61 a i art. 28, a ponadto art. 7 i art. 8 K.p.a. Podniosła ważką rolę kwestionowanego uzgodnienia na jej uprawnienia właścicielskie, co nie jest do pogodzenia z koncepcją, iż na tym etapie organy administracji publicznej "kontrolują same siebie". W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację, zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie naruszył bowiem przepisów obowiązującego prawa. Na wstępie dalszych rozważań należy zauważyć, iż istotnie uchwalanie planu miejscowego stanowi proces legislacyjny, zmierzający do tworzenia prawa miejscowego. W procedurze uzgodnień projektu planu nie są uznawani za strony nawet właściciele i użytkownicy wieczyści terenów objętych planem. Zasadnie zatem odmówiono skarżącej przymiotu strony tego postępowania. Zawarte w art. 24 u.p.z.p. odesłanie do art. 106 K.p.a., oznacza że uzgodnienie jest dokonywane we wskazanym trybie, jednakże przy wąskim zakreśleniu stron. Zażalenie na odmowę uzgodnienia może zatem wnieść jedynie wójt, burmistrz, prezydent który sporządzał dany projekt planu. Zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego tę zmianę było przyśpieszenie procedury planistycznej, przy czym ewentualne uchybienia przy uchwalaniu planu mogą być kwestionowane po jego uchwaleniu, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wówczas można także kwestionować zasadność owych uzgodnień. Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności przedmiotowego uzgodnienia był zatem niedopuszczalny, zważywszy że samego uzgodnienia, w trybie art. 106 K.p.a., również nie mogła kwestionować. Analiza treści art. 24 u.p.z.p. pozwala stwierdzić, że ustawodawca wyraźnie nakazał stosowanie art. 106 K.p.a. przy dokonywaniu uzgodnień projektu studium albo projektu planu miejscowego i zarazem wskazał zakres stosowania K.p.a. w postępowaniu uzgodnieniowym wymaganym przy sporządzaniu projektu studium albo planu. W doktrynie wskazuje się, że stosowanie trybu określonego w art. 106 k.p.a. sprowadza się przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia (ma to być postanowienie) i do sposobu zaskarżania przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów. Takiego odesłania zatem nie można interpretować rozszerzająco, z uwagi charakter procedury planistycznej. Procedura ta nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami K.p.a. Jej celem jest sporządzenie i uchwalenie studium lub planu miejscowego. W procedurze tej jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. Zatem w uruchomionym przez gminę w drodze uchwały postępowaniu planistycznym, którego elementem są postępowania zmierzające do uzgodnienia projektu planu, nie mają statusu strony, wynikającego z przepisu art. 28 K.p.a. - inne niż gmina podmioty. Przepisy u.p.z.p. określają formy udziału czynnika społecznego w procedurze planistycznej i z uwagi na charakter tej procedury nie jest to udział , określony przepisami K.p.a. Istnieje możliwość składania wniosków do planu miejscowego, prawo udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, prawo wnoszenia uwag do projektu planu. Prawo do wnoszenia uwag służy każdemu , kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu - osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym. Nie jest uzależnione od istnienia lub naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej uwagę, uwagi nie wymagają nawet uzasadnienia. Muszą być natomiast rozpatrzone. Wójt, burmistrz, prezydent zachowuje te uwagi w dokumentacji planistycznej, przekazuje też wojewodzie wykaz wniesionych uwag. Rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta o nieuwzględnieniu wniosków do planu, jak również uwag dotyczących projektu planu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Do sądu administracyjnego może natomiast być zaskarżony miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), pod warunkiem spełnienia przewidzianych tam wymogów. Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, z tego względu przewidziano różne wskazane wyżej (odmienne od środków prawnych służących właścicielom i użytkownikom nieruchomości oraz innym podmiotom pod rządem poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości i innych podmiotów) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy. Uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych, wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy stosowanie art. 106 K.p.a. Jeśli zatem E. A. nie była stroną przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego, przeprowadzonego w ramach procedury planistycznej, nie przysługiwało jej też prawo żądania stwierdzenia nieważności tego postępowania uzgodnieniowego, co prowadziło do konieczności odmowy wszczęcia tego postępowania z jej wniosku. Wobec tego nie są trafne zarzuty skargi wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem artykułów art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 126, art. 61 a i art. 28, a ponadto art. 7 i art. 8 K.p.a. Postanowienia obu instancji zostały bowiem prawidłowo uzasadnione i zasadnie wydane. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.