IV SA/Wa 1172/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2008r., ( omyłkowo nazwaną postanowieniem ), po rozpatrzeniu odwołania P. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego na garażowo-warsztatowy na terenie działki nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji podano, że ustalenie warunków zabudowy w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części następuje w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zostaną spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Ocena warunku określonego w pkt 1. powołanego wyżej przepisu, w myśl którego "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" dokonywana jest w oparciu o sporządzoną analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust.1 pkt 1-5 wyżej powołanej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, iż w zakresie wniosku inwestora o ustalenie warunków dla zmiany sposobu użytkowania obiektu na garażowo- warsztatowy należało wykazać istnienie w obszarze analizowanym chociaż jednego budynku odpowiadającego tej funkcji. Z analizy sporządzonej przez organ pierwszej instancji wynika, iż na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora znajduje się warsztat samochody, a zatem warunek tzw. dobrego sąsiedztwa z pkt 1 ww. ust.1 art. 61 został spełniony. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że skarżona decyzja stanowi legalizację już istniejącej działalności warsztatowej, Kolegium podało, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego prowadził w tej sprawie postępowanie wyjaśniające i jak wynika z pisma z dnia 21 września 2007r. nie stwierdzono prowadzenia tego rodzaju działalności w tym obiekcie. Odnosząc się do zarzutu odwołania w kwestii szkodliwego wpływu planowanej działalności na działki sąsiednie wyjaśnił organ, że ochronę interesów osób trzecich m.in. w tym zakresie zapewnia art. 5 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę powinna być rozważana kwestia negatywnego wpływu tegoż obiektu na działki sąsiednie. Organ pierwszej instancji wskazał w decyzji jakie warunki dla ochrony osób trzecich musza być zachowane i brane pod uwagę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniósł P.L., podnosząc, że wbrew stanowisku Kolegium nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, ponieważ budynek inwestora wprawdzie przylega do budynku - warsztatu na sąsiedniej działce, ale jednocześnie znajduje się w odległości 25 cm od granicy z jego działką, o czym w ogóle nie wspomniano w zaskarżonej decyzji, Z tego też powodu nie jest to dobre sąsiedztwo dla niego i jego rodziny, gdyż uniemożliwia mu korzystanie z działki zgodnie z zamierzonymi celami. Nadto, zdaniem skarżącego, budynek garażowy został wybudowany niezgodnie z przepisami, ponieważ od jego działki oddalony jest o 25 do 50 cm i na takie jego usytuowanie nie było zgody poprzedniego właściciela. Budynek ten został prawdopodobnie wybudowany nielegalnie, w piśmie z dnia 20 sierpnia 2007r. zostało bowiem stwierdzone, że w aktach archiwalnych Urzędu brak jest dokumentacji potwierdzającej przyjęcie przedmiotowego budynku do użytkowania. W budynku tym prowadzony był, prawdopodobnie przez kilka a nawet kilkanaście lat, warsztat samochody -Mechanika Blacharstwo - Lakiernictwo. Do warsztatu doprowadzony jest odrębny kabel niskiego napięcia przez jego działkę bez zgody poprzedniego właściciela. Skarżący ponadto podniósł, iż M.T. zbudował na jego gruncie i bez jego zezwolenia ogrodzenie, niszcząc przy tym znaki geodezyjne, powiększając w ten sposób swoją działkę, kosztem jego działki. Dodał również, że w listopadzie 2007 roku zniknęło ogrodzenie jego działki od strony ul. [...] i ul. [...]. Zdaniem skarżącego, M.T., przed wszczęciem postępowania administracyjnego zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i wznowił ją dopiero w tym roku, a więc wizja lokalna przeprowadzona we wrześniu 2007 roku nie ujawniła działania warsztatu. Wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wybudowanego warsztatu niezgodnie z przepisami Prawa Budowlanego spowoduje, że inwestor będzie mógł zalegalizować prowadzoną działalność naprawy samochodów i lakiernictwa, a następnie otrzymać zaległe pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że w dacie nabycia działki przylegającej do terenu inwestora, prowadzona była w budynku garażu działalność gospodarcza polegająca na blacharstwie i lakiernictwie oraz naprawie samochodów. Działka skarżącego ma powierzchnię 235 m2 i przewidziana jest do zabudowy pawilonem usługowym. Skarżący sprzeciwia się zmianie sposobu użytkowania, dlatego że blacharstwo i lakiernictwo jest uciążliwe dla otoczenia. Uczestnik postępowania M.T. (inwestor) oświadczył, że nasyłane różne komisje i inspekcje potwierdziły, że nie była prowadzona działalność gospodarcza. Na terenie posesji nie ma komory lakierniczej ani urządzeń umożliwiających prowadzenie działalności lakierniczej. Wynajmujący od niego pomieszczenia gospodarcze pracuje jednoosobowo, jego praca polega na przygotowywaniu samochodów do lakierni znajdującej się w dzielnicy W. Okazał decyzje z dnia [...] marca 1985r, i z dnia [...] czerwca 1990r. zezwalające na budowę budynku garażowego z jednym boksem i na jego rozbudowę. Oświadczył nadto, iż w jego sąsiedztwie zarówno przy ul. [...], jak i na ulicach sąsiednich zlokalizowane są warsztaty samochodowe, a na działce bezpośrednio przylegającej do jego działki jest warsztat samochody do wymiany i ustawiania gaźników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. Zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej ustawą, ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji w przypadku braku planu miejscowego wymaga zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, jak też zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy podyktowane było wnioskiem inwestora o zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania budynku garażowo - gospodarczego na garażowo- warsztatowy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że obawy skarżącego co do szkodliwego wpływu działalności warsztatu samochodowego na jego działkę bezpośrednio sąsiadującą z działką inwestora, mogą być podnoszone na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy określającej w pkt 2 wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazał na obowiązek zastosowania rozwiązań chroniących przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia eklektyczne, promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia znaków geodezyjnych, ogrodzenia pozostają poza uwagą sądu administracyjnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust.1 ustawy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych ( pkt 1-5). Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, określona w pkt 1 ww. przepisu, uzależniająca zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, Inaczej ujmując, zasada dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektu budowlanego, od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 646/2006 Naczelny Sąd Administracyjny ( lex 322329) wskazał, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego", który ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej podkreślając, że za takim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Sąd ten wyraził pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Zważyć należy, że wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały. Przesłankę kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, należy odnieść do istniejącej zabudowy obiektów istniejących na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Jako zasadę można przyjąć, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu ( por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. II OSK 59/07, niepublikowany ). W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, chodzi o to by zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w tej konkretnej sprawie zmiana sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego - na garażowo-warsztatowy, pod względem funkcjonalnym nie odbiegała od funkcji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, przy czym szczegółowe zasady dotyczące ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy ( ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2). Zgodnie z tymi przepisami organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Zgodnie też z obowiązującymi przepisami analizą tą objęto nie tylko budynki i nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem przyszłej inwestycji, lecz wszystkie działki znajdujące się na analizowanym obszarze, które w ujęciu funkcjonalnym uznano za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Analiza ta doprowadziła organy do trafnego wniosku, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego objęta wnioskiem inwestora da się pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na analizowanym terenie. Jak wynika z analizy sąsiadująca, z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania, zabudowa ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uzupełnionej funkcją mieszkaniowo - usługową oraz mieszkaniowo-wielorodzinną. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zamierzenia, na terenie działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora znajduje się warsztat. Skoro na analizowanym terenie występuje funkcja usługowa, do której należy zaliczyć działalność warsztatu, to należało przyjąć, że organy prawidłowo uznały, iż warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy został spełniony. Podkreślenia wymaga, iż organ orzekający spełnienie wymogów planowego zamierzenia ocenia według stanu zabudowy i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej istniejącego w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Oznacza to, że przyszłe zamierzenia zmiany zagospodarowania sąsiedniej działki, podnoszone przez stronę skarżącą, nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy ustalenia warunków zabudowy na wniosek inwestora. Za nieusprawiedliwione w świetle materiału dowodowego sprawy , jak też wyjaśnień inwestora złożonych na rozprawie, należy uznać zarzuty skargi, że: objęty decyzją o warunkach zabudowy budynek jest samowolą budowlaną, powstał niezgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz, że prowadzono w nim działalność warsztatową przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Służby nadzoru budowlanego w wyniku przeprowadzonej kontroli, wbrew zarzutom skargi, nie stwierdziły prowadzenia tego rodzaju działalności. Z przedłożonych przez inwestora na rozprawie dowodów wynika, że przedmiotowy budynek został zrealizowany legalnie na podstawie wydanego pozwolenia na budowę a następnie na rozbudowę. W odniesieniu do obaw skarżącego, że działalność warsztatu samochodowego będzie negatywnie wpływać na jego działkę bezpośrednio sąsiadująca z działką skarżącego, trafnie stwierdził organ odwoławczy, że kwestia ewentualnej uciążliwości funkcjonowania warsztatu może być rozpatrywana na etapie ubiegania się przez inwestora pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ pierwszej instancji określając w pkt 2 wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zobowiązał do stosowania rozwiązań chroniących m.in. przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia znaków geodezyjnych, ogrodzenia skarżącego, pozostają poza uwagą sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji