IV SA/Wa 1175/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2018 r. sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oddala sprzeciw W dniu [...] kwietnia 2016 r. Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalejm "skarżący"), złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, zjazdami oraz niezbędną infrastrukturą na działkach nr ew.: [...] w obrębie [...] (obiekt kubaturowy) oraz na działkach nr ew. [...], [...] i na części działek [...], [...] w obrębie [...] (pod infrastrukturę i zjazdy) przy [...] w Dzielnicy [...]. Pismem z [...] maja 2016 r. zawiadomiono pozostałe strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Prezydent [...] decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] i [...] w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono przede wszystkim naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji dla inwestycji, która nie ma zapewnionej obsługi zakresie sieci kanalizacji sanitarnej; a nadto naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez wydanie decyzji dla inwestycji, która nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej; naruszenie § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego; naruszenie § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez niewłaściwe określenie linii zabudowy; innych przepisów w zakresie wskazanym w uzasadnieniu niniejszego odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2018 r., [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r., poz. 1073, dalej "ustawa") określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Ocena spełnienia przez daną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp dokonywana być powinna poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy w/w rozporządzenia wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego". W niniejszej sprawie granice analizowanego obszaru wyznaczono w odległości mniejszej niż wynika to z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia, bowiem teren objęty analizą powinien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przy czym front działki to jej część przylegająca do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). We wniosku wskazano, iż wjazd będzie się odbywał od [...]. Stąd, ponieważ inwestycja miałaby być realizowana na kilku działkach, punktem odniesienia dla ustalenia trzykrotnej szerokości powinny być długości działek, przez które przebiega linia łącząca najdalej wysunięte punkty przedsięwzięcia. SKO podkreśliło, że sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., w konsekwencji bowiem ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego, organ I instancji zobowiązany będzie do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej Kolegium przypomniało między innymi w jaki sposób ustalana winna być linia zabudowy oraz jak należy rozumieć użyte w art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy sformułowanie "dostęp do drogi publicznej" oraz w pkt 3 sformułowanie "istniejące lub projektowane uzbrojenie", a także w jaki sposób powinny być ustalane wymagania dotyczące cech: "(...) powinny być możliwie ściśle określone w decyzji o warunkach zabudowy, tak by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających". Wskazało, iż ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji winien określić ww. parametry i wskaźniki w postaci "widełek" (ich dolnej i górnej granicy) lub przybliżonej wartości, a nie poprzez wskazanie jedynie górnej jego granicy. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła spółka [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w W. i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że za front działki zgodnie z prawem można uznać część działki, tę część, która przylega do drogi. W § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zostało użyte odniesienie do boku, ściany lub szerokości wszystkich działek objętych wnioskiem. Literalne zastosowanie tego przepisu podczas przeprowadzania analizy urbanistycznej jest zgodne z prawem i nie może być uznane przez przez organ odwoławczy jako podstawa oddalenia całej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym przypadku traktowanie tego przepisu rozszerzająco należy uznać za nadinterpretację. Skarżąca podniosła, że decyzja [...] dotyczy działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] w obrębie [...] przy [...]. Front działki przyjęto w miejscu między literami A i B i jest on tożsamy z granicą działek [...] i [...], na które to planowany jest zjazd z drogi odbarczeniowej. Organ II instancji stwierdził, iż front działki powinna stanowić linia między literami ABCDE. Jednak obszar między literami C i D nie przylega do drogi publicznej, a do działki o numerze ewidencyjnym [...]. Działka ta nie jest oznaczona w ewidencji gruntów jako działka drogowa, tylko jako działka rolna o użytkach klas PSIV i RHIb, nie może więc stanowić punktu wjazdu lub wejścia na teren nieruchomości. Z kolei obszar między literami D i E zgodnie z wnioskiem inwestora nie jest punktem, w którym miałby znajdować się główny wjazd lub wejście. Na terenie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tylko działki [...] i [...] przylegają do drogi odbarczeniowej [...]. Pozostałe działki w ramach tej nieruchomości nie przylegają do działek drogowych, z których planowany jest wjazd na teren inwestycji. W związku z powyższym zarówno inwestor jak i organ I instancji jako front nieruchomości przyjęli jej fragment przylegający do drogi odbarczeniowej [...], zaznaczony na dołączonej mapie literami A i B, z której możliwy jest i został zaplanowany główny wjazd do projektowanej zabudowy. Obszar analizowany został więc poprawnie wyznaczony, gdyż stanowi trzykrotną szerokość frontu nieruchomości znajdującego się między literami A i B i wytyczoną od każdego z boków terenu przeznaczonego pod inwestycję. Organ II instancji niepoprawnie zinterpretował § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia sprzeciwiając się przyjęciu za front działki części nieruchomości przylegającej do drogi przez co błędnie stwierdził konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego i przeprowadzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Błąd ten był główną podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podkreśliła także, że SKO podniosło argument wyznaczenia przez organ I instancji wymagań dotyczących cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie jedynie wskaźników maksymalnych uznając je za nieścisłe i pozostawiające wątpliwości co do rozstrzygnięcia. Jednakże kwestię tę można było rozpatrzeć merytorycznie w postępowaniu odwoławczym w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Analiza ta zawiera bowiem pełną informację o charakterystyce zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w [...] wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do regulacji zawartej w art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw – zwany "sprzeciwem od decyzji". Art. 64e p.p.s.a. stanowi zaś, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja kasatoryjna nie zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny na stronie internetowej centralnej bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Aby tego dokonać, należy ustalić jak rozumieć użyty w tym przepisie zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Objęta sprzeciwem decyzja odpowiada ww. kryteriom. Sąd podziela ustalenia i argumentację organu drugiej instancji, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące. Prawdą jest bowiem, że w razie nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, powstaje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy, co z kolei jest równoznaczne w przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Stąd w okolicznościach omówionych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia, nie mogło dojść do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przed organem odwoławczym. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczony wyżej pogląd prawny i wskazuje dodatkowo, że przywołany wyżej art. 64e p.p.s.a. stanowi wyraźnie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem jest zatem – z woli ustawodawcy – ograniczony. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty podniesione w sprzeciwie, albowiem odnoszą się one do merytorycznego stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 2 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j.).