IV SA/Wa 1176/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2008 r. sprawy ze skarg O. oraz B. F.i S. F. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) listopada 2007 roku, nr (...); 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; 3. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz B. F. i S. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia (...) maja 2008 r. Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) listopada 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia przed określeniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia (zwanych dalej środowiskowymi uwarunkowaniami) polegającego na budowie północnego wylotu z W. drogi ekspresowej S-(...) w kierunku G., na odcinku (...) – (...) w W. Postanowienie wydano w związku z treścią art. 48 ust. 2 pkt 1a i art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Główny Inspektor Sanitarny wskazał m.in., iż orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia wydane jest w związku z wnioskiem Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2007 r. Wskazano, iż podstawą orzekania było opracowanie sporządzone przez D. Sp. z o.o. (raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). Opracowanie to, w toku postępowania, było uzupełniane (aneks nr 1 i 2). Odnosząc się do zarzutów odnośnie wyboru wariantu przebiegu trasy stwierdzono, iż: analiza wszystkich wariantów dokonana w raporcie wykazała, iż najtrafniejszy jest wariant II B -jest najkorzystniejszy m.in. dla środowiska przyrodniczego i społecznego, zapewnia ominięcie obiektów zabytkowych i terenów zwartej zabudowy mieszkaniowej, przecina tereny wartościowe przyrodniczo w możliwie najkrótszych odcinkach, w uzgodnieniu nie było potrzeby powtórnego wskazywania wariantu - bowiem nie przyjęto innego, korzystniejszego niż wskazany przez autorów raportu. Odnosząc się do zarzutów p. B. i S. F. stwierdzono, iż nie są one trafne w odniesieniu do niewłaściwego powiadomienia stron o toczącym się postępowaniu (wskazano, iż w sprawie strony były powiadamiane poprzez ogłoszenia publiczne - art. 46a ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska i art. 49 K.p.a.). Na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego skarga została wniesiona m.in. przez stowarzyszenie O. Sygn. akt IV SA/Wa 1176/08 oraz B. i S. F. (sprawa z ich skargi sygn. akt IV SA 1177/08 została połączona do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia). O.podniosło następujące zarzuty: - naruszenie przepisów postępowania - mianowicie wniesione przez Stowarzyszenie pismo z dnia 10 grudnia 2007 r. nie stanowiło środka odwoławczego - zażalenia - lecz, zgodnie z jego treścią, wyłącznie wniosek o uzupełnienie treści postanowienia organu I. instancji odnośnie wskazania wariantu uzgadnianego przebiegu trasy - w tej sytuacji, traktując pismo Stowarzyszenia jako zażalenie, pozbawiono je faktycznie możliwości złożenia środka odwoławczego (naruszenie art. 111 K.p.a. oraz dwuinstancyjności - art. 15 i 106 §1 K.p.a.), - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nie uzgodnienie konkretnego wariantu - w myśl postanowień organów PIS wszystkie warianty są możliwe do realizacji a z uzasadnienia nie wynika, aby wszystkie były równo cenne z uwagi na wymogi ochrony sanitarnej. P. F. w swojej skardze podnieśli, iż wnosząc zażalenie wskazywali kwestie niedoręczenia orzeczeń lecz również szereg zarzutów merytorycznych. Kwestionowali oni rzetelność analiz dokonanych w raporcie. Do zagadnień tych nie odniósł się w istocie organ administracji, orzekając w sprawie. W skardze ponownie podniesiono kwestie związane z błędnymi, zdaniem Skarżących, ustaleniami zawartymi w raporcie (zwrócono uwagę na formułowanie wniosków, nie opartych na konkretnych ustaleniach odnośnie preferowanego wariantu oznaczonego jako II B, nie uwzględnienie faktycznego tła zanieczyszczeń na obszarze osiedla R., gdzie planuje się przebieg drogi w tym wariancie, pominięcie istotnych, zdaniem Strony czynników, jak kolizja przebiegu drogi z trasą gazociągu wysokiego ciśnienia). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym p. F. przesłali dodatkowo plik dokumentów m.in. zatytułowany: Stanowisko Krajowej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko w sprawie projektu budowy północnego wylotu z W. drogi ekspresowej S-(...) w kierunku G. na odcinku (...) – (...) w W. (k. 42-45 sprawy sygn. akt IV SA 1177/08). Z jego treści wynika, iż Sygn. akt IV SA/Wa 1176/08 Komisja wyraziła krytyczne uwagi odnośnie do raportu sporządzonego dla potrzeb postępowania. Zwrócono uwagę m.in. na nie wskazanie wagi kryteriów wykorzystywanych w ocenach porównawczych wariantów trasy, nie ocenienie właściwie stanu środowiska na terenie przebiegu trasy w tym na osiedlu R. Na rozprawie pełnomocnik Stowarzyszenia O. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z uwagi na podnoszone naruszenie przepisów postępowania. Wyjaśnił, iż naruszenie przepisów postępowania miało taki skutek, iż strona nie złożyła odwołania nie widząc czy zgłaszać zastrzeżenia, skoro nie wiadomo, który wariant drogi został wskazany do realizacji przez organ I. instancji. Skarżąca B. F. przedłożyła mapę sytuacyjną, na której naniosła orientacyjne położenie działki, będącej własnością skarżących, względem planowanego wariantu przebiegu drogi oznaczonego jako II B. Członkowie stowarzyszenia "C. ", uczestnika postępowania na prawach strony, wnieśli o oddalenie skarg. Wskazali iż w ich ocenie organ administracji trafnie uzgodnił wariant przebiegu trasy oznaczony jak II B. Wskazano na potencjalną uciążliwość drogi w przypadku jej poprowadzenia w pobliżu osiedla C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestionowane orzeczenie wydano w następującym stanie faktycznym. O uzgodnienie do organu PIS wystąpił Wojewoda M., prowadzący postępowanie główne. Do swojego pisma załączył wniosek inwestora o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Z jego treści wynikało, iż wnosi on o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi pomiędzy punktami końcowymi. We wniosku opisano szereg analizowanych wariantów przebiegu drogi (str. 5-7 wniosku), przy czym przy wariancie oznaczonym II B wskazano, iż został on oceniony w analizie wielokryterialnej jako najlepszy (str. 6 wrs. 4) oraz rekomendowany przez gremium doradcze GDDKiA (str. 7 wrs. 1-6 poprzedzający pkt 5). Sygn. akt IV SA/Wa 1176/08 Organ I. instancji wydał postanowienie, z którego treści wynika, iż organ zajął pozytywne stanowisko odnośnie wnioskowanego uzgodnienia. Wobec pisma skarżącego Stowarzyszenia z dnia 10 grudnia 2007 r., w którym żądano uzupełnienia tego postanowienia (określonego mianem wniosku o uzupełnienie treści postanowienia) organ odwoławczy wyraził pogląd, iż pozytywne uzgodnienie dotyczyło przebiegu drogi w wariancie proponowanym w raporcie (II B). Ponadto, rozpoznając zażalenie p. F., organ nie wskazał podstaw, na jakich oparł się przyjmując, iż mają oni interes prawny w sprawie. Rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze następujące uwarunkowania formalno - prawne. Wydane orzeczenie stanowi element postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postępowanie to określono mianem postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko (art. 46 ust. 3 ustawy -Prawo ochrony środowiska). W jego toku ocenia się m.in. zarówno wpływ przedsięwzięcia na środowisko jak i na zdrowie i życie ludzi (art. 47 pkt 1 lit a ustawy). Celem przeprowadzenia postępowania jest m.in. wskazanie najbardziej optymalnych rozwiązań z punktu widzenia kwestii ocenianych w ramach postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko (patrz art. 55 ustawy). Gdy chodzi o realizacje dróg rozwiązania wariantowe mogą polegać m.in. na różnym ich przebiegu. Końcowe orzeczenie w sprawie, na etapie którego przesądza się ostatecznie wariant realizacji przedsięwzięcia, wydaje organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w myśl art. 46a ust. 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wydanie orzeczenia końcowego poprzedzone jest uzgodnieniami z określonymi organami m.in. właściwym w sprawach higeniczono-sanitamych (art. 48 ust. 2 pkt 1a lub 2 ustawy). Organ występujący o uzgodnienie załącza wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy). Ponieważ przepisy określające wymóg uzgodnienia nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu, należy przyjąć, iż zakres ten wynika z zadań wykonywanych przez Państwową Inspekcję Sanitarną. Zakres tych zadań wyznaczają akty normatywne, do których należy ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.). Do zadań Sygn. akt IV SA/Wa 1176/08 Inspekcji, w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, należy w m.in. dokonywanie uzgodnień pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (pośrednio wynika to z art. 3 pkt 1 ustawy). W tym kontekście przedmiotem rozstrzygnięcia organu Inspekcji w danym przypadku są kwestie dotyczące możliwości realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Kwestie te mogą dotyczyć zagadnienia dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia w określonym miejscu albo -gdy lokalizacja taka generalnie jest możliwa - zagadnienia warunków rozstrzyganych na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzonej uzgodnieniem, które zapewnią spełnienie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Dodatkowo na zakres uzgodnienia wpływa treść przepisów wskazujących przedmiot spraw przesądzanych decyzją, której wydanie poprzedza uzgodnienie z organami Inspekcji Sanitarnej. Zakres ten wyznacza art. 56 ust. 2 i 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Uzgodnienie poprzedza wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą, wobec oceny iż zasadna jest realizacji przedsięwzięcia w konkretnym wariancie, faktycznie zostanie dokonany wybór wariantu (wariant wskazany przez inwestora lub inny - za jego aprobata - art. 55 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Orzekając o ewentualnym wyborze organ musi mieć na uwadze także wymogi higeniczno-sanitarne, i te kwestie są przedmiotem uzgodnień z organami PIS. Wskazane uwarunkowania przesądzają z jednej strony, iż nie trafny jest zarzut skargi Stowarzyszenia O., jakoby organ Inspekcji Sanitarnej był zobligowany do wybrania i uzgodnienia jednego najbardziej optymalnego wariantu. Mając na uwadze zakres spraw pozostających we właściwości PIS oraz fakt, iż kwestie zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi nie są jedynymi przesądzającymi o wyborze najbardziej optymalnych rozwiązań (istotne znaczenie odgrywa również kwestia ochrony dóbr przyrodniczych, zabytków itp. - art. 47 pkt 1 lit. a-c ustawy - Prawo ochrony środowiska) nieuprawniony jest pogląd, jakoby rolą organu Inspekcji był wybór najlepszego wariantu oraz dokonanie uzgodnienia przebiegu drogi wyłącznie w takim wariancie. Taka wykładnia przepisów byłaby nieracjonalna, gdyż oznaczałaby akceptację absurdalnej sytuacji gdy w toku postępowania różne organy administracji, w zakresie swojej właściwości, uzgodniłyby jako wyłącznie akceptowane, różne warianty. Wobec wiążącego charakteru uzgodnienia niweczyłoby to w szeregu przypadków Sygn. akt IV SA/Wa 1176/08 możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji końcowej. Nie można bowiem uznać, iż w świetle obowiązujących regulacji fakt, iż poszczególne warianty byłyby optymalne mając na uwadze różne kryteria, niweczy możliwość realizacji przedsięwzięcia. Z drugiej strony, mając na względzie zakres zadań PIS, uprawniony jest wniosek, iż, dokonując uzgodnienia dotyczącego przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi, o ile przekładane są przez inwestora różne warianty jej przebiegu, organ Inspekcji może wypowiedzieć się wyłącznie w kwestiach: - przy zachowaniu, jakich warunków mogą być realizowane przedłożone przez inwestora warianty, - które warianty nie mogą być w ogóle realizowane, gdyż realizacja nie jest możliwa, z uwagi na wymagania higeniczno-sanitame, niezależnie od przyjętych rozwiązań. Możliwe w takim przypadku wydaje się również zajęcie stanowiska w kwestii, który wariant jest najbardziej optymalny z punktu widzenia wykonywanych zadań przez Inspekcję, skoro kwestie te powinien mieć na uwadze również organ orzekający ostatecznie w sprawie. Z treści uzgodnienia przy tym nie może jednak wynikać, iż możliwy jest do realizacji jedynie wariant określony jako optymalny, o ile realizacja innych wariantów jest dopuszczalna, mając na względzie wymogi sanitarne. Natomiast gdy z treści wniosku wynika jednoznacznie, iż inwestor występuje o ustalenie drogi w konkretnej lokalizacji (po rozważeniu wariantów), rolą organu Inspekcji jest zajęcie stanowiska czy realizacja wskazanego wariantu jest możliwa przy zachowaniu wymagań higeniczno-sanitarnych oraz ewentualnie, przy zachowaniu jakich warunków. O ile realizacja przedsięwzięcia w innym wariancie przebiegu byłaby bardziej korzystna organ inspekcji może wyrazić swoje stawisko w tym zakresie uwzględniając ograniczenia wskazane wyżej. Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż postanowienia organów obu instancji nie czynią zadość wskazanym wymaganiom. Do wniosku o uzgodnienie był załączony wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor nie wskazał w nim jednoznacznie, iż zamierza zrealizować przedsięwzięcie w jedynym, wybranym wariancie lecz jedynie stwierdził, iż jeden z wariantów (II B) został oceniony jako najbardziej optymalny. Wnioski takie potwierdzały konkluzje raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na Sygn. akt IV SA/Wa 1176/08 środowisko. Organ I. instancji, wydając postanowienie o uzgodnieniu nie wskazał czy dopuszcza realizacji przedsięwzięcia wyłącznie w określonym wariancie. Z kolei organ odwoławczy wskazał, iż uzgodnienie dotyczy wariantu oznaczonego jako IIB, uzasadniając wybór względami zarówno higeniczno-sanitarnymi (oddziaływanie, na mniejszą liczbę ludzi), jak przyrodniczymi, społecznymi, kulturowymi (w tym ochrona zabytków). Należy zauważyć, iż ocena względów inne niż higeniczno-sanitarne pozostaje poza zakresem właściwości PIS. W tej sytuacji orzeczenia organów obu instancji są wadliwe z uwagi na: - brak wskazania, czy możliwa z punktu widzenia higieniczno - sanitarnych jest realizacja innych wskazywanych we wniosku inwestora wariantów (wobec wniosku zawierającego opis wariantów alternatywnych ma to istotne znaczenie), - odwołanie się przy uzasadnieniu oceny, iż najlepszym wariantem jest określony j ako MB do innych kryteriów niż związane z właściwością PIS (względy przyrodnicze, społeczne itp.) - może rodzić wątpliwości trafność orzeczenia skoro organ zajął stanowisko rozważając kwestie, w których nie jest wyspecjalizowany. We opisanym stanie faktycznym i prawnym (wskazana wyżej wadliwość orzeczeń) trafny staje się zarzut skarżącego Stowarzyszenia, iż w następstwie uchybienia przepisom procedury (brak orzeczenia w przedmiocie wniosku o sprostowanie) wyłączono w stosunku do jednej ze stron postępowania możliwość złożenia środków odwoławczych (zażalenia). Organ I. instancji istotnie nie wydał wymaganego orzeczenia w przedmiocie wniosku Strony z dnia 10 grudnia 2007 r., przyjmując jak można wnosić, iż nie może być uwzględniony w myśl art. 111 K.p.a. (w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż odmowy uzupełnienia dokonuje się drodze postanowienia - patrz np. postanowienie WSA sygn. akt II SA/Wa 2118/06), lecz iż zawarte zarzuty sprowadzają się do kwestionowania orzeczenia w sprawie (cechy środka odwoławczego). Uchybienie procedurze w tym przypadku (nie wydanie stosownego rozstrzygnięcia) mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem podniesiono na rozprawie, wobec nie określenia w postanowieniu organu I. instancji wprost, iż uzgodnienie dotyczy wyłącznie określonego wariantu (z wyłączeniem możliwości realizacji innych), Strona przed wydanie ostatecznego orzeczenia przez organ odwoławczy nie mogła sformułować ewentualnych uwag czy zastrzeżeń. Sygn. akt IV SA/Wa 1176/08 Jednocześnie nie uzasadniony jest dalej idący wniosek Strony skarżącej, dotyczący stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Samo uchybienie procedurze (nie wydanie rozstrzygnięcia w związku z wnioskiem w myśl art. 111 § 1 K.p.a.) nie przesądza, iż wydane w trybie odwoławczym orzeczenie dotknięte jest kwalifikowaną wadą. W rozpoznawanej sprawie, wobec złożenia środków odwoławczych przez kilka stron postępowania, wydanie orzeczenia przez organ odwoławczy było zasadne, natomiast kwestia skutków naruszeń procedury w związku z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 10 grudnia 2007 r., powinna być rozważana z uwzględnieniem treści art. 145 §. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do skargi p. F. Sąd zauważa, iż organ administracji, wskazując w zaskarżonym akcie, jakoby rozpoznawał wniesiony przez nich środek odwoławczy (choć jak trafnie wskazano w skardze faktycznie nie odniesiono się do podnoszonych konkretnych merytorycznych zarzutów) nie wyjaśnił, czy są oni faktycznie stroną postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Skarżący wyjaśnili na rozprawie, iż mają nieruchomość na terenie osiedla R., przez które ma przebiegać wariant drogi oznaczony jako II B - w świetle stwierdzeń zawartych w orzeczeniu organu odwoławczego pozytywnie zaopiniowany. Na przedłożonej na rozprawie mapce skarżąca orientacyjnie umiejscowiła położenie działki należącej do Skarżących. Przebieg wariantu trasy na przedłożonej mapce orientacyjnej jest jedynie zbliżony do wskazanego na mapie zawartej w aktach administracyjnych (patrz raport oraz mapa w aktach organu I. instancji). Bez przeanalizowania kwestii położenia granic nieruchomości skarżących w stosunku do planowanego przebiegu drogi z uwzględnieniem przewidywanej strefy uciążliwości nie jest możliwa ocena czy Skarżący mają interes prawny w sprawie a więc, czy mogą składać środki odwoławcze, w myśl art. 141 §. 1 w zw. z art. 28 K.p.a. Z kolei dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego, którego rolą jest kontrola legalności orzeczenia. W tej sytuacji należy wskazać, iż organ orzekający naruszył stosowne przepisy postępowania w zakresie konieczności wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) co mogło mieć wpływ na jej wynik (w kontekście oceny prawa do złożenia środków odwoławczych). Sygn. akt IV SA/Wa 1176/08 O ile skarżący p. F. są stroną w sprawie, organ administracji będzie obowiązany szczegółowo odnieść się do podniesionych zarzutów, co do wadliwych ustaleń raportu, w zakresie kompetencji PIS, mając również na względzie przedłożone do akt sprawy stanowisko Krajowej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko. O ile skarżący nie są stroną w sprawie mogą oni składać uwagi na zasadach wskazanych przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska (32 ust. 1) a organ wydający końcowe orzeczenie (decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach) musi się do nich ustosunkować, w myśl art. 56 ust. 8 wskazanej ustawy. Możliwość składania środków odwoławczych, gdy chodzi o podmioty nie mające interesu prawnego w sprawie (poza podmiotami publicznymi jak prokurator), dotyczy wyłącznie organizacji społecznych, które mogą uczestniczyć w tego rodzaju postępowaniach na prawach strony w zakresie wynikającym z art. 33 ustawy, w tym artykułować m.in. poglądy społeczności lokalnych. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lite ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.