IV SA/Wa 118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. , nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], dotyczącą zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 4014 m 2 z obrębu [...]. W uzasadnieniu podano, iż decyzją z dnia [...] maja 1972 r. nr [...] na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. z dnia [..].11.1969 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość będącą własnością J. S. i spadkobierców J. S.- na podstawie księgi wieczystej pn. " Dobra Ziemskie W. " ( zaświadczenie z PBN w W. z dnia [...].09.1970 r.) - położoną w W. przy ul. [...], o powierzchni 1,1742 ha, z czego część o powierzchni 0,2465 ha z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej do Wytwórni E. ( Fabryka D.), zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej [...] z dnia [...].04.1969 r. Natomiast pozostała część nieruchomości o powierzchni 0,9277 ha wywłaszczona została na wniosek poprzedniego właściciela, który na rozprawie wywłaszczeniowej został poinformowany, że zostanie ona w najbliższym czasie wywłaszczona pod arterię komunikacyjną i (...) po stronie wschodniej drogi do Wytwórni E. ( 3859 m 2), oraz pod zieleń użyteczności publicznej i zbiornik retencyjny wód opadowych po stronie zachodniej ( 5418 m 2). Wywłaszczenie na wniosek właściciela miało miejsce również z uwagi na fakt, iż droga dojazdowa do Wytwórni E. przebiegała przez środek nieruchomości i przecinała nieruchomość na dwie części oraz uniemożliwiała dojazd od budynków do pozostałej części gruntów. Na wywłaszczonej nieruchomości znajdował się sad owocowy stanowiący dla właściciela podstawę utrzymania. Wnioskiem z dnia [...] marca 1988 r. następnie z dnia [...] września 1990 r. i z dnia [...] listopada 1990 r. o zwrot nieruchomości jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia wystąpiła żona zmarłego właściciela – S. S.. Pismem z dnia [...].08.1990 r. spadkobiercy poprzedniego właściciela ponownie wystąpili o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości tj. części dawnej działki nr [...] z obrębu [...], stanowiącej część działki nr [...] oraz nr [...], [...], [...] z obrębu [...]. Następnie pismem z dnia [...].11.2000 r. spadkobiercy byłych właścicieli wystąpili o zwrot działek nr [...] i [...] z obrębu [...], załączając szkic nieruchomości. Pismem z dnia [...].05.2009 r. pełnomocnik spadkobierców doprecyzował wniosek, wnosząc o zwrot m.in. działki nr [...] i części działki nr [...] z obrębu [...], zamiast działki nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...].01.2000 r. Starosta Powiatu [...] zwrócił spadkobiercom poprzednich właścicieli działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 4978 m 2 ( wywłaszczoną na wniosek stron) jako nie wykorzystaną na żaden cel publiczny. Decyzją nr [...] z dnia [...].02.2004 r. Wojewoda [...] odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,4299 ha, z uwagi na fakt, iż została wywłaszczona na wniosek właściciela oraz umorzył postępowanie w stosunku do działki nr [...] z obrębu [...]. Od powyższej decyzji strony wniosły odwołanie. Decyzją z dnia [...].08.2004 r. Minister Infrastruktury utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. sygn. Akt I SA/Wa 1601/04 uchylił obie w/w decyzje z uwagi na fakt nie ustalenia w postępowaniu zakresu podmiotowego tj. stron, których interesu prawnego to postępowanie dotyczyło. Postanowieniem z dnia [...].07.2006 r. Nr 1014/06 Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Decyzją z dnia [...].07.2010 r. Starosta [...] zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 4014 m 2 będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli tj. J. S. i J. S.: Z. C. c. J. i S. w 1/3 części M. S. c. J. i S. w 1/3 części i Z. S. s. J. i S. w 1/3 części i zobowiązał wymienione osoby do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 58 950,00 zł oraz kwoty 9 051 942, 00 zł stanowiącej zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu tj. wybudowaniu budynku biurowo-magazynowego; łącznie kwotę 9 110 892 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W wyniku rozpoznania skargi P. S.A. na ww. decyzję organu odwoławczego, wyrokiem z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 203/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Z kolei, wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 347/11, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną złożoną od wyroku WSA z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 203/11. W wyroku z dnia 17 lipca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustalenia Wojewody [..] co do spełnienia przesłanek zwrotu - zbędności działki nr [...] z obrębu [...] na cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. jak i co do zasad zwrotu odszkodowania są zgodne z prawem. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta [...] ponownie zwrócił nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 4014 m2 na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli - Państwa: Z. C., M. S. i Z. S.. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W aktualnym stanie prawnym przesłanki opisane w art. 137 ust. 1 ugn, dotyczące zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, mówią o faktycznej realizacji celu wywłaszczenia. Nie jest więc wystarczające uzyskanie pełnej dokumentacji inwestycji, która umożliwia jedynie przystąpienie do jej realizacji. Powyższe oznacza, że nawet posiadanie przez inwestora ostatecznych decyzji, pozwalających na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji przy braku wykonania jakichkolwiek prac na nieruchomości w ciągu 7 lat, uzasadnia wniosek, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza zatem cel, na który została wywłaszczona. Organ wskazał, iż zgodnie z generalną zasadą propagowaną w orzecznictwie i doktrynie, w przypadku określonego w sposób ogólny, w treści decyzji celu wywłaszczenia nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić, jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na poszczególnych częściach wywłaszczonej. Należy przy tym podnieść, że ustalenie rodzaju inwestycji jaka miała być zrealizowana na określonej części wywłaszczonego gruntu powinno być dokonane w szczególności na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z załącznikiem graficznym w postaci tego planu. Według informacji Urzędu Gminy W. z dnia [...].11.1999 r. dawna działka nr [...] z obrębu [...] stanowiła działki z obrębu [...] nr nr: [...], [...] i [...] oraz części działkę nr nr [...], [...] i [...]. W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr nr [...] i [...]. W wyniku zaś podziału działki nr [...] powstały działki nr nr [...] i [...]. Po odnowieniu operatu ewidencji gruntów oraz dokonanych podziałach nieruchomości dawna działka [...] z dawnego obrębu [...] aktualnie stanowi m.in. działki: nr [...] z obrębu [...]; [...] z obrębu [...]; [...] cz. z obrębu [...] z obrębu [...]. Przed podziałem, działka nr [...] stanowiła część drogi dojazdowej do dawnej Wytwórni E.( Fabryka D.) — w granicach lokalizacji inwestycji, zaś działki nr [...] i [...] znajdowały się poza granicą lokalizacji i zostały wywłaszczone na wniosek poprzedniego właściciela. Wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę drogi dojazdowej do Wytwórni E. ( Fabryka D.), zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej [...] z dnia [...].04.1969 r. Jak wynika z pisma Urzędu W. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...].11.1999 r. oraz z załącznika graficznego do tego pisma nieruchomość oznaczona nr [...] stanowiąca część działki nr [...] - w zawężonych granicach do ok. 15 m szerokości - przeznaczona była pod realizację ulicy [...]. Teren oznaczony nr [...], wywłaszczony pod drogę dojazdową, stanowiący część działki ( przed podziałem) nr [...], obecnie nr [...] o szerokości ok. 7,5 m zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [....].12.1998 r. przeznaczony był pod chodnik, zieleń, oświetlenie i uzupełnienie parkingu. Na teren oznaczony nr [...] - znajdujący się poza lokalizacją inwestycji, wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu na budowę budynku biurowo- magazynowego nr [...] i [...] oraz pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...].01.1999 r. Jak wynika zaś z pisma Urzędu m. W. Wydział Architektury dla Dzielnicy U. z dnia [..].10.2008 r. oraz pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w Dzielnicy U. z dnia [...].11.2008 r. jak ustalił organ I instancji na części gruntu wywłaszczonego pod drogę dojazdową, od strony zachodniej, na powierzchni ok. 490 m 2 wchodzącej aktualnie w skład działki nr [...] nie zrealizowano inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia, tylko wydano dla P. S.A. pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...].01.1999 r. i pozwolenie na użytkowanie z dnia [...].08.2001 r. nr [...], a więc po dacie wywłaszczenia. Przeciwna strona gruntu wywłaszczonego pod drogę dojazdową, stanowiąca aktualnie działkę nr [...] z obrębu [...] stanowi grunt niezagospodarowany i niezabudowany, porośnięty trawą i chwastami z nielicznymi drzewami: grunt położony poza liniami rozgraniczającymi ulicy [...]. Powyższe wynika jak ustalił organ I instancji z wizji w terenie z dnia [...].03.2009 r. przeprowadzonej z udziałem stron dla potrzeb postępowania zwrotowego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...].06.2009 r. wydaną na podstawie art. 229 ugn umarzającą postępowanie dot. działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 532 m oraz część działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 600 m2 obie powstałe z podziału działki nr [...], która została oddana w użytkowanie wieczyste Państwowemu Przedsiębiorstwu U." P." z/s w W., na podstawie umowy użytkowania wieczystego i przeniesienia prawa własności budynku Rep. A.[...] z dnia [...].06.1994 r. ( 22 lata od wywłaszczenia). Wniosek o wpis w księdze wieczystej ustanowionego prawa użytkowania wieczystego został złożony w dniu [...].07.1994 r. zaś wpisu prawa dokonano w księdze wieczystej w dniu [...].03.1999 r. Zgodnie z art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.) - wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisu, a w przypadku postępowania z urzędu, od dnia wszczęcia tego postępowania. Starosta [...] uznał, iż cel wywłaszczenia na działce nr [...] nie został zrealizowany, jednakże wskutek zaistnienia negatywnej przesłanki w wynikającej z art. 229 ugn, zobligowany był umorzyć postępowanie spadkobierców w tym zakresie. Część działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 490 m2 wchodziła w skład nieruchomości wywłaszczonej pod drogę dojazdową. Cel wywłaszczenia zrealizowano jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości. Pozostała część została zagospodarowana dopiero w 2001 r. kiedy P. S.A. z/s w W. otrzymało pozwolenie na użytkowanie obiektu biurowo - magazynowego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż mimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Budowy chodnika, pasa zieleni i części parkingów po 29 latach od wywłaszczenia nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia, gdyż jest to nowa inwestycja, nie wchodząca w zakres zadania inwestycyjnego ustalonego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].04.1969 r. Jak wynika zaś z pisma Urzędu m. W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w Dzielnicy U. z dnia [...].05.2007 r. drodze dojazdowej do Wytwórni E. nigdy nie nadano kategorii drogi publicznej. W aktach Wydziału Infrastruktury brak jest dokumentów stwierdzających wybudowanie drogi dojazdowej na całej wywłaszczonej nieruchomości. Brak jest również informacji czy w dacie wywłaszczenia tj. [...].05.1972 r. droga dojazdowa do fabryki stanowiła drogę publiczną w rozumieniu ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wizja w terenie przeprowadzona w dniu [...].02.2009 r. wykazała, iż działka nr [...] z obrębu [...] stanowi: w części wjazd i wyjazd do "budynku biurowo- magazynowego P. S.A, część parkingu P., pas zieleni i chodnik, zaś pozostała część działki jest zabudowana budynkiem biurowo-magazynowym o powyższym świadczy dokumentacja fotograficzna z wizji. Oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę/ majątkowego w kwietniu 2010 r. potwierdziły, iż na działce nr [...] pobudowany jest budynek biurowo-magazynowy o trzech kondygnacjach naziemnych, o kubaturze 9520 m2, powierzchni użytkowej 1941, 60 m2. Teren wokół budynku utwardzona jest kostką brukową, od ul. [...] urządzony został parking dla kilkunastu samochodów. Zważywszy na fakt, iż przedmiotem zwrotu jest działka nr [...] z obrębu [...], w części znajdującej się poza lokalizacją inwestycji z wnioskiem poprzedniego właściciela, należało ustalić - zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9.10.2008 r., sygn. akt I SA/Wa 675/08, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zwrotu części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na potrzeby realizacji celu wywłaszczenia bowiem jedynie w sytuacji zaistnienia warunków do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości możliwy jest zwrot części nieruchomości, która wywłaszczona została na wniosek właściciela. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej a zwłaszcza map wywłaszczeniowych oraz aktualnych map ewidencyjnych i zasadniczych oraz danych z ewidencji gruntów, część nieruchomości wywłaszczona pod drogę dojazdową tj. działka nr [...] o powierzchni 532 m 2 - będąca w użytkowaniu wieczystym P. z/s w W. ul. [...], oraz część działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 490 m2, będąca aktualnie we władaniu P. S.A. z/s w W. przy ul. [...], nie zostały wykorzystane pod drogę dojazdową. Dodatkowo, w ramach postępowania wyjaśniającego, pełnomocnik wnioskodawców złożyła do akt Starosty Powiatu [...] opinię z dnia [...] stycznia 2014 r., dotyczącą interpretacji sytuacji ujętej na zdjęciu lotniczym z 1990 r. obejmującym swoim zasięgiem dawną działkę nr [...] z dawnego obrębu ewidencyjnego [...], a w szczególności centralną część działki o powierzchni 2465 m2 wywłaszczoną z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej do Wytwórni E. stanowiącą obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz część dz. ew. [...] z obrębu ewidencyjnego [...], wykonaną przez fotogrametrię uprawnionego - Panią B. B. ( nr uprawnienia [...]). Wykazuje ona, iż " od strony północnej, na połowie obszaru 490 m2 włączonego do aktualnej działki [...] znajduje się nieregularne składowisko pisaku związane z rozpoczynającą się inwestycją na obecnej działce ew. [...]. Pozostała część tego terenu porośnięta jest trawą i jedynym drzewem rosnącym na jezdni. Centralną część terenu stanowi utwardzona jezdnia, której szerokość w 1990 r. jest zbliżona do obecnej ulicy [...]. Za jezdnią w kierunku zachodnim znajduj się niewielki pas porośnięty trawą, a za nim, wzdłuż ulicy ścieżka lub wąski nieutwardzony chodnik o szerokości niewiele ponad metr (...). W ocenie fotogrametry uprawnionego, w części swej opinii z dnia [...] stycznia 2014 r. Pt. "wnioski" stwierdza, że " w 1990 r., tj. w piętnastym roku po wywłaszczeniu, zgodnie z celem wywłaszczeniowym z części dawnej działki ew. [...] z dawnego obr. Nr [...] został wykorzystany jedynie pas o szerokości 12 metrów stanowiący powierzchnię około 900 m2 jako część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...]. Na pozostałej części wywłaszczonego terenu tj. aktualnej działce ew. [...] (D), część działki nr [....] o przybl. pow. około 543 m2, znajdujący się wówczas poza pasem drogowym, jak i na 490 m włączonych do działki ewidencyjnej nr [...] (A) na powiększeniu zdjęcia lotniczego nie zostały zidentyfikowane szczegóły sytuacyjne potwierdzający realizację celu wywłaszczeniowego." Ww. opinię uprawnionego fotogrametry organ I instancji dopuścił jako dowód w postępowaniu jako wiarygodny w rozumieniu art 75 k.p.a. W ocenie Wojewody, opinia Pani B. B. z dnia [...] stycznia 2014 r. stanowi dowód kompletny, nie zawierający sprzeczności w swej treści, opatrzony stosowną pieczęcią, aktualny i spójny oraz zawierający załącznik w postaci zdjęcia lotniczego z 1990 r., pochodzącego z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.. W związku z powyższym, skoro art. 75 § 1 k.p.a. dopuszcza jako dowód w postępowaniu administracyjnym wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, opinię fotogrametry uprawnionego z dnia [...] stycznia 2014 r. należy uznać za dowód, którego treść wpływa na potwierdzenie prawidłowości ustalenia przez organ I instancji, iż w latach 7 i 10 lat od dnia uprawomocnienia decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, cel wywłaszczenia został na tej nieruchomości zrealizowany. Dodatkowo, przy piśmie z dnia [...] marca 2014 r. pełnomocnik wnioskodawców przesłała dwa zdjęcia lotnicze pochodzące z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. wykonane w latach 1972 i 1976 z wkreśloną przez biegłą z zakresu geodezji i fotogrametrii linią obrazującą przebieg planowanej i niezrealizowanej zgodnie z celem wywłaszczenia drogi dojazdowej na terenie obecnej działki ewidencyjne nr [...]. Ze zdjęć tych, na których działka nr [...] została oznaczona literą A wynika, że w ciągu czterech lat od dnia uprawomocnienia decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia w postaci drogi dojazdowej nie został zrealizowany i choć zdjęcia te obrazują stan zagospodarowania nieruchomości zwracanej sprzed 7 lat od dnia wywłaszczenia, to w konfrontacji ich treści ze zdjęciem lotniczym z 1990 r. będącym załącznikiem do opinii fotogrametry uprawnionego z dnia [...] stycznia 2014 r., należy stwierdzić, że prawidłowe są ustalenia Starosty [...] na temat zbędności działki nr [...] na cel wywłaszczenia i możliwości jej zwrotu na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. Należy stwierdzić, że zgodnie z wytycznymi zawartymi zarówno w wydanej poprzednio w przedmiotowej sprawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 210 r., wyroku WSA z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 203/11 oraz wyroku NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 347/11, wydanych w przedmiotowej sprawie, Starosta Powiatu [...], po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, stwierdził, że P. S.A. nie jest stroną postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...]. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło określenie wartości zwaloryzowanego odszkodowania bez uwzględnienia wartości naniesień. Jak wskazano na stronie 13 operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r., "wartość rynkowa prawa nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia wynosiła tyle, co wartość gruntu, ponieważ naniesienia istniejące na gruncie były w bardzo złym stanie", w związku z czym, wartość odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określono na kwotę 64702 zł, przez co, w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. prawidłowo zastosowano treść art 140 ust. 4 u.g.n., co skutkowało stwierdzeniem, że Starosta Powiatu [...] orzekł w omówionym zakresie zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I OSK 347/12. Operat szacunkowy A. K. z dnia [....] listopada 2013 r., zaktualizowany na dzień [...] stycznia 2014 r., został przez organ I instancji dopuszczony w postępowaniu jako wiarygodny dowód stanowiący podstawę do ustalenia wartości odszkodowania, podlegającego zwrotowi na rzecz m. W. przez Z. W., M. S. i Z. S., na rzecz których nastąpił zwrot wywłaszczonej działki nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że operat A. K. z dnia [...] listopada r. sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania zasługuje na miano dowodu spójnego, aktualnego, wiarygodnego i zgodnego z treścią art. 75 k.p.a. Nie zawiera sprzeczności, błędów formalnych, zawiera przedstawienie metody i podejścia wyceny, jasny tok obliczeń, podanie źródeł danych, załączniki w postaci dokumentów źródłowych, stosowne pieczęci i został sporządzony przez osobę posiadającą potwierdzoną wiedzę specjalistyczną w dziedzinie, w której opinia szacunkowa została sporządzona. Prawidłowo zatem Starosta [...] uznał, że ww. dowód może być podstawą ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] zapadła z poszanowaniem dyspozycji przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także zgodnie ze stanowiącymi materialną podstawę rozstrzygnięcia przepisami art. 136 i art. 137 u.g.n. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty Prezydenta m. W., zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., zgodnie z którymi ustalenie braku realizacji celu wywłaszczenia na gruncie działki nr [...] zostało ustalone na podstawie dokumentów pochodzących z okresu 18 lat od daty wywłaszczenia tj. na podstawie zdjęcia lotniczego z 1990 r. Organ I instancji oparł się także na zdjęciach z lat 1972 i 1976, co w zestawieniu ze stanem zagospodarowania działki nr [...] z 1990 r., co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że cel wywłaszczenia w postaci drogi dojazdowej nie został zrealizowany w latach 7 i 10 od daty uostatecznienia decyzji wywłaszczeniowej z 1972 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie m.. W. reprezentowane przez radcę prawnego wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją Prezydium Rady Narodowej m. W. [...] dnia [...].05.1972r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość będącą własnością Pana J. S. i spadkobierców J. S. położona w w. przy [...] o pow. 11742 m2. Część nieruchomości o powierzchni 2465m2 objęta ww. decyzją przeznaczona została pod budowę drogi dojazdowej do Wytwórni E.. Natomiast pozostała część nieruchomości o powierzchni 9277m2 została wywłaszczona na wniosek właściciela. Tereny po wschodniej stronie drogi do Wytwórni (3859m2) przewidziane były pod arterię komunikacyjną i (...), a tereny po stronie zachodniej (5418m2) przewidziane pod zieleń użyteczności publicznej i zbiornik retencyjny wód opadowych. PRN m. W. decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].04.1969 r. ustaliło lokalizację drogi dojazdowej do Wytwórni E. położonym na terenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. , od ulicy [...] do ul. [...]. W dniu [...].11.1969 r. DRM W. wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości oznaczonej m.in. jako "Dobra Ziemskie W." o powierzchni 2465 m2 z ogólnej powierzchni 11742 m2. Decyzją z dnia [...].01.1970r. znak [...] PRN m. W. wydało decyzję o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...]. Jednocześnie decyzją z dnia [...].10.1970 r. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni 2465 m2 stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] będącej własnością J. i J. mał. S.. Właściciele nieruchomości złożyli odwołanie od decyzji z uwagi na fakt, że planowana droga dojazdowa podzieliła istniejące gospodarstwo rolne na dwie części, co uniemożliwiało prowadzenie dotychczasowych upraw i dojazd do istniejących budynków. Z tego powodu i dodatkowo na wniosek właściciela decyzją z dnia [...].05.1972r znak [...] wywłaszczono całą nieruchomość o powierzchni 11742 m2. Z informacji zawartej we wniosku Pana S. S. z dnia [...].09.1970r. dot. przyśpieszenia wywłaszczenia, jak również z wniosku dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z dnia [...].09.1990 r. wynika, że między innymi z powodu wybudowania odcinka ulicy [...] - dojazd do "Fabryki D.", podniósł się poziom wód gruntowych co utrudnia dostęp do pola i budynków mieszkalnych. Kolejnym dokumentem świadczącym o wybudowaniu ulicy o szerokości 30 m od ul. [...] do Fabryki D. jest pismo Prezydium MRN W. [...] z dnia [...].05.1971r. Wynika to również z opinii biegłego sądowego z dnia [...].06.2013 r. i [...].10.2013 r. sporządzonej na okoliczność prowadzonego przed Sądem Okręgowym w W. Wydział Cywilny sygn. akt [...] postępowania sądowego z powództwa Pani Z. C. i Pani M. S. dotyczącego określenia czy zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...],04.1969 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...] obecnie działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...]. Na stronie 4 pkt. 2.1.8 swojej opinii z dnia [...].10.2013r. biegły sądowy stwierdza, że droga o szerokości 30 m (powierzchnia 2465m2) wybudowana na działce nr [...] z obrębu [...] podlegająca wywłaszczeniu na drogę dojazdową do Wytwórni E. istniała już w 1972r., została wybudowana wiatach 1969-1970 na podstawie trybu określonego w Prawie budowlanym. Wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] o zwrocie Wojewoda [...] nie odniósł się do ww. dokumentów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu. Ponadto wbrew twierdzeniom Wojewody z pism Wydziału Architektury i Budownictwa oraz Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy U. z dnia [...].10.2008r. oraz z dnia [...].11.2008r. nie wynika, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a jedynie że w archiwach Urzędu Dzielnicy U. brak jest pozwoleń na budowę co nie oznacza, że nie zostały one wydane przez inny organ. Inwestorem na tym terenie była Dyrekcja Rozbudowy Miasta W.. Cel wywłaszczenia jakim była realizacja drogi do Wytwórni e. został zrealizowany, a fakt wybudowania drogi wielokrotnie podkreślał sam wywłaszczony w swoich pismach. Droga powstała i nie wynikało z dokumentów, że miała to być droga publiczna. Ponadto wybudowano budynek. Skoro grunt został wywłaszczony na wniosek byłego właściciela i znajdował się poza granicami lokalizacji inwestycji to bez znaczenia jest fakt, że budynek został wybudowany w latach 1996 - 2001. Na zwracanej nieruchomości została zrealizowana droga dojazdowa do "F." a realizacja ul. [...] w zawężonych liniach realizacyjnych jest kolejną inwestycją. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, że przed podziałem działka nr [...] stanowiła część drogi dojazdowej do dawnej Wytwórni E. w granicach lokalizacji inwestycji, zaś działki ewidencyjnej nr [...] i [...] znajdowały się poza lokalizacją. Zgodnie z opinią biegłego sądowego z dnia [...].09.2013r. str. 4 "Wybudowana droga przed 1998r. stanowiła pas terenu o szerokości 30m o łącznej powierzchni 2465m2. W tej powierzchni zawarta była część aktualnej działki nr [...] i powierzchni 1448m2 oraz część działki o nr [...] i powierzchni 485mz) a także cała działka o nr [...] i powierzchni 532m2". Dodatkowo dołączona do akt sprawy opinia uprawnionego fotogrametry dotycząca interpretacji sytuacji odfotografowanej na zdjęciu lotniczym z 1990 r. opisuje stan zagospodarowania nieruchomości po 18 latach od jej wywłaszczenia. Stwierdzenie Wojewody, że organ I instancji wydając decyzje o zwrocie oparł się również na zdjęciach z lat 1972 i 1976 powinno prowadzić do wydania decyzji odmawiającej zwrotu z uwagi na fakt, że droga dojazdowa do wytwórni E. istniała już w 1970r. W trakcie prowadzonego postępowania w dniu [...].02.2009 r. przeprowadzono wizję w terenie w wyniku, której stwierdzono, że "działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi w części wjazd i wyjazd do budynku biurowo- magazynowego P. S.A., część parkingu, pas zieleni i chodnik, zaś pozostała cześć działki jest zabudowana budynkiem biurowo-magazynowym". Należałoby również zwrócić uwagę, że część zwracanej nieruchomości od strony zachodniej i północnej stanowi ulicę [...]. Wszystkie wymienione wyżej elementy zagospodarowania terenu stanowią elementy drogi, a droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z pózn. zm.). Zatem stwierdzenie, że teren jest niezabudowany nie dowodzi faktu niezrealizowania celu wywłaszczenia a wręcz przeciwnie. Część stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni ok. 490m2 wchodziła w skład nieruchomości przeznaczonej w decyzji wywłaszczeniowej pod drogę dojazdową do Fabryki D.. Droga ta została wybudowana, a na działce [...] zlokalizowana jest część infrastruktury drogowej w tym chodnik i pas zieleni. Stan ten, potwierdzony podczas wizji w terenie, jednoznacznie potwierdza, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Odnośnie pozostałej części nieruchomości o powierzchni ok. 3524m2 nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ została ona wykupiona na wniosek byłego właściciela w związku z brakiem możliwości jej racjonalnego wykorzystania. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu m. W. jak również do przekazanych opinii biegłego sądowego z dnia [...].06.2013r. i [...].10.2013r. Zdaniem skarżącego błędnie ustalił, że nie doszło do wykonania inwestycji, dla której nieruchomość została wywłaszczona mimo, że w latach 70 droga dojazdowa do Wytwórni E. /Fabryka D./ została zrealizowana co potwierdzają dokumenty zebrane w sprawie. Potwierdzają to również ustalenia biegłego sądowego w tym zakresie, jak również pisma samego wywłaszczonego. Dodatkowo zdaniem skarżącego dowodem na niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie może być przywołana przez Wojewodę decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...].06.2009 r. Postępowanie w sprawie zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [..] (sąsiedniej nieruchomości) Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 229 ugn, tj. oddanie ww. nieruchomości w użytkowanie wieczyste P. ".P" z siedzibą w W.. Natomiast użycie w powyższej decyzji stwierdzenia przez Starostę, że na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany wynika wyłącznie z przeprowadzonej w dniu [...].03.2009r. (37 lat po wywłaszczeniu) wizji w terenie. Nie zebrano w tym zakresie żadnego materiału dowodowego. Fakt zrealizowania lub niezrealizowania celu wywłaszczenia na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] jest obecnie wyjaśniany w procesie sadowym sygn. akt [...] i postępowanie nie zostało zakończone. Biegły sądowy potwierdza w opinii, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materia Ino prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 518), zwanej dalej "ugn". Zgodnie z art. 136 ust.3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 ugn). Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. (sygn. akt P 38/11), art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014r., poz. 376). Tym samym termin 10 lat nie ma zastosowania do stanów faktycznych, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku dokonał wykładni przepisu art. 137 ust. 1 ugn na tle spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. Trybunał wskazał, że w pierwszej kolejności organ administracji orzekający w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi ocenić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości. W tym zakresie miarodajna jest data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Trybunał stwierdził, że organ może oceniać, czy w sprawie upłynęły terminy dotyczące rozpoczęcia i zrealizowania inwestycji, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ugn, tylko wówczas, gdy w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został na nieruchomości zrealizowany. W rozpoznawanej poza sporem pozostaje, że decyzją Prezydium Rady Narodowej m. W. nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 1 ha 1742 m2 będącą własnością J. S. i spadkobierców J. S., położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] nr rej. [...] obręb [...]. Część nieruchomości o pow. 2465 m2 na podstawie decyzji lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. przeznaczona została podbudowę drogi dojazdowej do Wytwórni E./Fabryka D./. Pozostała część nieruchomości o pow. 9.277 m2 została wywłaszczona na wniosek J. S., której część po stronie wschodniej drogi do Wytworni przewidziano pod arterię komunikacyjną i [...] ( o pow. 3859m2 ), zaś tereny po stronie zachodniej przewidziano pod zieleń użyteczności publicznej i zbiornik retencyjny wód opadowych ( o pow. 5.418 m2). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Prezydium Rady Narodowej m. W. decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. ustaliło lokalizację drogi dojazdowej do Wytwórni E. położonym na terenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. , od ul. [...] do ul. [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma J. i S. małż. S. podpisanego przez J. S. złożonego w dniu [...] grudnia 1970 r. w Prezydium Rady Narodowej m. W., wynika, że wnioskodawca wnosi o wywłaszczenie gospodarstwa rolnego o pow. 1,12 ha , gdyż nie możliwe jego dalsze prowadzenie ze względu na to, że jest przecięta nowym wybudowanym odcinkiem ul. [...] o dojazdem do Fabryki D.. Dojazd ten uniemożliwił naturalny odpływ wody z pola, zrobiło się grzęzawisko. Z treści znajdującego się w aktach sprawy kolejnego wniosku S. S. z dnia [...] marca 1988 r. o odsprzedanie ( zwrócenie ) jej wywłaszczonej nieruchomości decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] maja 1972 r., również wynika, że do obecnej chwili wykorzystana została 2.465 m2 powierzchni tej nieruchomości przeznaczonej na drogę dojazdową do Fabryki D.. Także z kolejnego wniosku S. S. z dnia [...] września 1990 r. o zwrot w formie posprzedaży niezagospodarowanej ziemi 3.859 m2 wynika, że z wywłaszczonej decyzją z dnia [...] maja 1972 r. nieruchomości o pow. 11.742 m 2 całkowicie wykorzystana została jedynie powierzchnia 2.465 m2 na drogę dojazdową do Fabryki D.. Na to, że droga ta została wykonana wskazuje dalsza treść tego wnioski, którym S. S. wnosząc jedynie o zwrot niezagospodarowanej ziemi o pow. 3.859 m2, jednocześnie wyjaśniła, że części ziemi o pow. 5.418 m2 przeznaczono na działki pracownicze, natomiast całkowicie wykorzystana została powierzchnia 2.465 m2. Z treści kolejnego wniosku złożonego w dniu [...] listopada 2000 r. przez spadkobierców – Z. S.. Z. C. i M. S., również wynika, że droga ta została wykonana, skoro wystąpili jedynie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości leżących po obu stronach zrealizowanej drogę dojazdową do Fabryki D. zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. i objęta decyzją wywłaszczeniową z dnia z dnia [...] maja 1972 r. W świetle powyższych dokumentów nie można odmówić słuszności racjom pełnomocnika m. W., że określony w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] maja 1972 r. cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej w tej decyzji jako działka nr [...], obręb , w części w jakiej pow. 2465 m2 została przeznaczona pod drogę dojazdową do Fabryki D. został zrealizowany. Potwierdza to również pismo Prezydium MRN W. z dnia [...] maja 1971 r. nr [...], na które wskazał w skardze pełnomocnik strony skarżącej. Ustalenia co do zrealizowania celu wywłaszczenia w zakresie przeznaczenia części wywłaszczonej dawnej działki nr [....] pod drogę dojazdową o powierzchni 2.465 m 2 nastąpiło jeszcze przed złożeniem pierwszego wniosku przez S. S. w dniu [...] marca 1988 r., w którym przyznała, że droga dojazdowa zgodnie z decyzją wywłaszczeniową została wykonana. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dokumentacyjnego nie wynika, aby organy obu instancji wykazały, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej, droga dojazdowa o szerokości 30 metrów Fabryki D. nie została wykonana, tym samym cel wywłaszczenia określony decyzją Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] maja 1972 r. w tym zakresie nie został zrealizowany. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co też skutkowało jej uchyleniem. Dlatego też Sąd na podstawie art.145 pkt 1 lit.c) i art. 152 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.