IV SA/Wa 1182/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2012 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec planowanej wysyłki odpadów - oddala skargę - I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] i orzekł o wniesieniu sprzeciwu wobec planowanej wysyłki z Polski do [...], zgłoszonej pod numerem [...] przez I. Sp. z o.o., (dawniej l. Sp. z o.o.) z siedzibą w O. (dalej "skarżąca"), 1000 ton odpadów agrochemicznych, zawierających substancje niebezpieczne, zaklasyfikowanych zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28. 07. 2001, p.18) pod kodem 02 01 08* oraz zgodnie z załącznikiem IV rozporządzenia rr 1013/2006 pod kodem A4030. II. Zaskarżona decyzja GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2012 r. zapadła w przedstawionym niżej stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. GIOŚ wniósł sprzeciw wobec planowanej wysyłki 1000 ton odpadów agrochemicznych, zawierających substancje niebezpieczne, w celu ich spalenia w instalacji należącej do firmy A. z siedzibą H., Niemcy (dalej odpowiednio "wysyłka" i "odpady"). Organ uznał, że wyrażenie zgody na wywóz za granicę odpadów do unieszkodliwienia, w sytuacji, gdy zgłaszający nie wykazał braku możliwości unieszkodliwiania na terenie kraju odpadów o kodzie [...], stanowi naruszenie zarówno zasady samowystarczalności na poziomie krajowym, ustanowionych zarówno w prawie wspólnotowym jak i w polskich przepisach z zakresu ochrony środowiska. 2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GIOŚ utrzymał własną decyzję w mocy. 3. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1688/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("Sąd") oddalił skargę skarżącej na decyzję GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2009 r. 4. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 754/10, wydanym w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku WSA, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA"), uchylił wyrok Sądu z dnia 15 grudnia 2009 r. i przekazał Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że podstawową kwestią dowodową, która nie została wyjaśniona, była ocena czy w Polsce działa instalacja, która zgodnie z regułą BAT (ang. Best Available Technique - najlepsza dostępna technika art. 3 pkt 6 i art. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska) umożliwia efektywne unieszkodliwienie odpadów niebezpiecznych objętych zgłoszeniem PL000260. Kluczowym jest ustalenie, czy krajowa spalarnia S. Sp. z o.o. (dalej "spalarnia krajowa") ma możliwości podawania do pieca odpadów w opakowaniach większych niż 60 I. 5. Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1050/11, Sąd uchylił decyzję GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2009 r. W nawiązaniu do stanowiska NSA Sąd wskazał, że zasadne byłoby zarządzenie przez GIOŚ rozprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby ocena wypełniania zasady samowystarczalności, w szczególności zbadania możliwości spalarni krajowej. 6. W wykonaniu wyroku Sądu, w dniu [...] listopada 2011 roku przeprowadzono rozprawę administracyjną. Przedmiotem rozprawy było ustalenie, czy spalarnia krajowa ma możliwość podawania do pieca odpadów w beczkach większych niż 60 I oraz czy proces spalania odpadów niebezpiecznych opakowanych w beczkach 200 I odbywa się przy wykorzystaniu najlepszych dostępnych technik. W rozprawie wzięli udział przedstawiciele: GIOŚ, skarżącej oraz spalarni krajowej. Przedstawiciel spalarni krajowej, obecny na rozprawie, przedstawił schemat pieca do spalania odpadów niebezpiecznych, w instalacji należącej do spółki oraz oświadczył, że możliwe jest podawanie do pieca odpadów w beczkach o pojemności 200 I oraz ich unieszkodliwianie przy zachowaniu reguł BAT. III. Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. GIOŚ uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz wyraził sprzeciw wobec wysyłki odpadów. Uzasadniając wydane orzeczenie, GIOŚ: zrelacjonował obszernie wyniki przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, przytoczył stanowisko Marszałka Województwa [...], tj. organu właściwego w zakresie pozwolenia zintegrowanego dla spalarni krajowej oraz odniósł się do twierdzeń skarżącej w kwestii braku możliwości spalenia odpadów w spalarni krajowej sformułowanych w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2011 r. Konkludując organ wskazał, że krajowe możliwości przerobowe odpadów tożsamych z wnioskowanymi są w stanie pokryć w całości potrzeby skarżącej. Sieć instalacji umożliwia unieszkodliwienie odpadów za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego oraz zdrowia publicznego, porównywalnego z metodami stosowanymi w instalacjach zagranicznych. Skarżąca nie wykazała braku możliwości unieszkodliwienia odpadów na terenie kraju, a tym samym nie uprawdopodobniła też zasadności wysyłki odpadów za granicę. Organ zmienił jednocześnie kwalifikację prawną sprzeciwu wobec wysyłki odpadów. W związku z brakiem podstaw do wysyłki odpadów za granicę GIOŚ zgłosił sprzeciw na podstawie art. 11 ust. 1 lit. g (i) rozporządzenia WE Nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z dnia 12 lipca 2006 r.), dalej "rozporządzenia nr 1013/2006", ze względu na niezgodność z zasadą samowystarczalności na poziomie wspólnotowym i krajowym. W pierwszej decyzji organu sprzeciw został zgłoszony na podstawie art. 11 ust. 1 lit. g (iii) rozporządzenia. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2012 r., podnosząc przeciwko orzeczeniu zarzuty naruszenia: 1. art. 7, 77 i 80 kpa poprzez sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym przyjęcie przez organ, że sieć instalacji w Polsce spełnia przesłankę samowystarczalności w ujęciu krajowym i wspólnotowym, zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. g (i) rozporządzenia nr 1013/2006, w szczególności poprzez pominięcie przez organ wpływu przesłanek, które decydują o wielkości opakowania zawierającego odpady niebezpieczne przyjmowanych przez spalarnię krajową oraz wpływu procesu przepakowywania odpadów na proces unieszkodliwiania odpadów w spalarni krajowej oraz w konsekwencji na ocenę spełniania przez krajową instalację zasady samowystarczalności - mające wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione zgłoszenie sprzeciwu wobec przemieszczenia odpadów, skutkujące naruszeniem przez organ zasady swobody działalności gospodarczej, swobodnego przepływu towarów w ramach Unii Europejskiej oraz konstytuowaniem krajowego monopolu w zakresie unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych; 2. art. 77 kpa poprzez przyjęcie, że to nie organ, lecz strona ma obowiązek przedstawiania dowodów, na poparcie okoliczności, które jako wymagające wyjaśnienia przez organ wskazał NSA w wyroku z dnia 15.04.2011 roku (OSK 754/10) oraz Sądu z dnia 15.09.2011 roku (IV SA/Wa 1050/11), mające wpływ na wynik sprawy, jako skutkujące przyjęciem przez organ stanowiska, że wobec braku wykazania tych okoliczności zachodzą w sprawie przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu wobec wysyłki odpadów, wynikające z art.. 11 ust 1 lit. G (i) rozporządzenia nr 1013/2006; 3. art. 7, 77 i 80 kpa poprzez dowolne (bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie) przyjęcie przez organ, że sieć instalacji w Polsce jest porównywalna do instalacji działających za granicą (s. 10. i 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), mające wpływ na wynik sprawy, jako skutkujące przyjęciem przez organ stanowiska, że zachodzą w sprawie przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu wobec wysyłki odpadów, wynikające z art. 11. ust. 1 lit. G (i) rozporządzenia WE nr 1013/2006: 4. art. 11 ust. 1 lit. g (i) rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 5 Dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 05 kwietnia 2006 roku w sprawie odpadów (Dz.U.E L 2006.114.9 ze zm.; dalej Dyrektywa) mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów, poprzez błędną wykładnię przesłanek (art. 11 ust. 1 lit. g (i) rozporządzenia nr 1013/2006) oraz zasady samowystarczalności (art. 5 Dyrektywy), pozwalających na przyjęcie, że istnienie w kraju wysyłki instalacji unieszkodliwiania odpadów, spełniającej najlepsze dostępne techniki (BAT) jest wystarczające dla przyjęcia, że przemieszczenie odpadów za granicę sprzeczne jest z zasadą samowystarczalności w ujęciu wspólnotowym i krajowym; skutkujące naruszeniem przez organ zasady swobody działalności gospodarczej, swobodnego przepływu towarów w ramach Unii Europejskiej oraz konstytuowaniem krajowego monopolu w zakresie unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych; 5. art. 44 ust. 6 w związku z treścią Załącznika nr 6 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 roku, Nr 185, poz. 1243 ze zm.), mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o odpadach i przyjęcie, że proces D10 (termiczne przekształcanie odpadów w instalacjach lub urządzeniach na lądzie) obejmuje swoim zakresem również czynności przepakowywania odpadów przed ich podaniem do pieca, które to czynności objęte są procesem D14, wyszczególnionym w Załączniku nr 6 do ustawy o odpadach. V. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca przyjęła w skardze błędne założenie, jakoby organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji porównywał krajowe instalacje unieszkodliwienia odpadów z tymi za granicą aby uzasadnić podstawę sprzeciwu. Argumenty przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji miały na celu odpowiedź na zarzuty strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że firma S. Sp. z o.o. nie miała możliwości przyjęcia od skarżącego odpadów ze względu na brak możliwości technicznych, bądź nie wystarczającą wydajność instalacji do unieszkodliwiania odpadów. W opinii organu, przeprowadzone postępowanie oraz zgromadzone dowody pozwoliły jednoznacznie stwierdzić, że spalarnia krajowa ma możliwości techniczne, aby przyjąć odpady które skarżący miał zamiar wysłać poza granice kraju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), cytowanej dalej jako "p.p.s.a.", wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji GIOŚ prowadzi do wniosku, że organ zasadnie zastosował w sprawie instytucję sprzeciwu wobec planowanej przesyłki, przewidzianą wart. 11 ust.1 lit. g (i) rozporządzenia nr 1013/2006. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie ma podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym niedostatecznie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, czy też wadliwie oceniono materiał dowodowy. W ocenie Sądu wszelkie powinności wynikające z art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. zostały przez GIOŚ wypełnione. Przy ocenie dowodów organ nie przekroczył przy tym granic upoważnienia zawartego w art.80 k.p.a. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ w uprawniony sposób stwierdził niezaistnienie w niniejszej sprawie braku możliwości unieszkodliwiania odpadów na terenie kraju. Tym samym nie uprawdopodobniona została zasadności wysyłki tych odpadów za granicę. W przekonujący sposób wykazał organ, że istniejąca w kraju sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów o kodzie 02 01 08 jest w stanie sprostać potrzebom skarżącej. W świetle art. 11 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1013/2006 w przypadku zgłoszenia dotyczącego planowanego przemieszczenia odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą, w terminie 30 dni od przekazania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia zgodnie z art. 8 oraz zgodnie z Traktatem, zgłosić sprzeciw wobec przemieszczenia, ponieważ planowane przemieszczanie lub unieszkodliwienie, uwzględniając czynniki geograficzne lub potrzebę zastosowania specjalistycznych instalacji do niektórych rodzajów odpadów, jest niezgodne z dyrektywą 2006/12/WE, w szczególności z jej art. 5 i 7: i) ze względu na niezgodność z zasadą samowystarczalności na poziomie wspólnotowym i krajowym; lub ii) w przypadkach gdy specjalistyczna instalacja powinna służyć unieszkodliwianiu odpadów z bliżej położonego źródła i właściwy organ daje pierwszeństwo tym odpadom; lub iii) z uwagi na konieczność zapewnienia, by przemieszczeni były zgodne z planami zarządzania odpadami. Zasada samowystarczalności i bliskości w odniesieniu do unieszkodliwiania odpadów została zawarta w art. 5 dyrektywy 2006/12/WE (dyrektywa ramowa w sprawie odpadów) i potwierdzona w art. 16 dyrektywy 2008/98/WE (nowa dyrektywa ramowa w sprawie odpadów). Przepisy te zobowiązują państwa członkowskie do ustanowienia na ich terytorium systemu unieszkodliwiania odpadów o wystarczających możliwościach, który pozwoli na unieszkodliwianie odpadów zgodnie z zasadami samowystarczalności i bliskości. Przepisy te nie zobowiązują państw członkowskich do podejmowania działań w celu czynnego kierowania odpadów do najbliższego właściwego zakładu unieszkodliwiania odpadów, chociaż zgodnie z wykładnią ETS takie postępowanie państwa (którego przejawem mogą być warunki zawarte w pozwoleniach, planach zarządzania odpadami lub aktach prawnych) mogą uzasadniać pod pewnymi warunkami art. 5 dyrektywy 2006/12/WE oraz art. 16 dyrektywy 2008/98/WE (patrz również ETS C-2/90 i C-324/99). Państwa członkowskie stosują właściwe środki (ewentualnie we współpracy z innymi państwami członkowskimi), aby ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych. Sieć powinna być zaprojektowana w sposób umożliwiający Wspólnocie jako całości stanie się samowystarczalną, a państwom członkowskim umożliwić stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie. Sieć powinna umożliwiać odzysk zmieszanych odpadów komunalnych lub unieszkodliwianie odpadów w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego. Taka definicja zasady samowystarczalności i bliskości znajduje zastosowanie także na gruncie wspomnianego rozporządzenia nr 1013/2006. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str.5 - 11) GIOŚ wskazał w sposób szczegółowy przesłanki stanowiące podstawę do uznania, że sieć instalacji S. spełnia wymogi niezbędne do unieszkodliwienia odpadów wyprodukowanych przez skarżącą. Ustalenia organu w tym zakresie opierają się w szczególności na wynikach rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 2011 r. oraz pisma Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r., tj. pisma zawierającego stanowisko organu właściwego w zakresie pozwolenia zintegrowanego dla firmy S. Sp. z o.o. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ odniósł się jednocześnie do wyjaśnień i zastrzeżeń podniesionych przez skarżącą w piśmie procesowym, z dnia [...] listopada 2011 r., dokonując wnikliwej analizy statusu prawnego i mocy wiążącej powołanego przez skarżącą dokumentu BREF oraz istoty instytucji najlepszych dostępnych technik. Kluczowe znaczenie w sprawie ma zatem wspólnotowa zasada samowystarczalności i bliskości dotycząca ochrony środowiska naturalnego. O ile w państwie pochodzenia odpadów istnieje możliwość skutecznego unieszkodliwienia odpadów, nie znajduje uzasadnienia wywożenie ich za granicę kraju. Co więcej, zasada samowystarczalności i bliskości rozpatrywana jest nawet szerzej. Nie jest zasadne wywożenie odpadów do innego regionu w danym państwie, jeśli region, w którym wyprodukowano odpady, dysponuje środkami do ich unieszkodliwienia. Stąd nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 lit. g (i) rozporządzenia nr 1013/2006. Zgodnie z art. 44 ust. 6 ustawy o odpadach termiczne przekształcanie odpadów komunalnych i odpadów niebezpiecznych stanowi proces unieszkodliwiania D10, wymieniony w załączniku nr 6 do ustawy, z wyjątkiem termicznego przekształcania odpadów opakowaniowych oraz odpadów, o których mowa w art. 49a ust. 1 i 3, o ile wytworzona energia jest wykorzystywana poza procesem termicznego przekształcania odpadów. Zarzut podniesiony przez skarżącego co do naruszenia art. 44 ust. 6 ustawy o odpadach trudno odnieść do rozpatrywanej sprawy, ponieważ jej przedmiotem jest ocena zasadności wywozu odpadów za granicę kraju oraz możliwości krajowych unieszkodliwienia tych odpadów. Istnienie różnic pomiędzy sposobami przekształcania i unieszkodliwiania odpadów nie stanowi o możliwości wyboru pod tym kątem sieci instalacji unieszkodliwiającej przez podmiot, który wyprodukował odpady. W świetle powyższych okoliczności zawarte w skardze zarzuty nie znajdują potwierdzenia. Skarga nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151p.p.s.a.