IV SA/Wa 1186/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P.C na postanowienie P.K.Z.G.W. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].03.2016 r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (zwany dalej Prezesem KZGW) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (zwanego dalej Dyrektorem RZGW) z dnia [...].11.2015 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy podał, że pismem z dnia 30 listopada 2009 r. P. C. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności - na podstawie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. - decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2006 r. nr [...], ustalającej linię rozgraniczającą między rzeką [...] a działkami o nr. ew. [...] i [...], obręb [...]. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...].11.2015 r. Dyrektor RZGW w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2006 r., bowiem P. C. nie udokumentował, że jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki [...] z działkami nr ew. [...] i [...]. Na podstawie zebranych dokumentów stwierdzono, że Odwołujący się nie ujawnił rzeczywistego stanu punktu geodezyjnego [...], który w wyniku podziału działki i sprzedania jej Powiatowi [...] pod rozbudowę drogi powiatowej, wszedł w stan posiadania Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Ustalone decyzją Starosty [...] z dnia [...].12.2006 r. rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami rzeki [...] nie dotyczy zatem gruntów P. C., w związku z czym Dyrektor RZGW odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Prezes KZGW podał, że Organ I. instancji w trakcie prowadzonego postępowania, uzyskał szereg dodatkowych dokumentów i wyjaśnień zarówno od uczestników postępowania jak i od Wnioskodawcy. W nadesłanych dokumentach uczestnicy postępowania wyjaśnili, że decyzja Starosty [...] dotyczyła rozgraniczenia działek nr [...] i [...], stanowiących ich własność, położonych na prawym brzegu rzeki [...], a na tym odcinku rzeki, grunty Pana C. znajdują się na przeciwległym brzegu. Analizując stan prawny działek, w dniu 30 listopada 2009 r., a zatem w dniu, w którym został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Organ odwoławczy stwierdził, że podział działek o nr. ew.: [...], [...], [...] oraz [...], stanowiących własność P. C. został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2003 r. działki o nr. ew.: [...], [...], [...] oraz [...] zostały przeznaczone na pas drogowy i sprzedane Powiatowi [...]. Z chwilą sprzedaży tych działek, punkt graniczny [...], na który powoływał się Prezes KZGW w swej decyzji z dnia [...].03.2011 r. (uchylającej uprzednią decyzję odmawiającą wszczęcia tego postępowania nieważnościowego z powodu jej przedwczesności), przestał być punktem granicznym dla gruntów Wnioskodawcy. Mimo składania w toku prowadzonego postępowania szeregu pism, w żadnym z nich Skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że jest właścicielem gruntów położonych na prawym brzegu rzeki [...], a także grobli położonej na tym brzegu rzeki. Twierdzenie Wnioskodawcy, że grobla została wybudowana przez niego na podstawie obowiązujących dokumentów, nie jest wiarygodna, bowiem na poparcie takiego stanowiska nie przedstawiono żadnej decyzji (pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia na budowę), dokumentów projektowych tej grobli (operatu wodnoprawnego, projektu budowlanego) ani nawet informacji, kiedy przedmiotowa grobla została wykonana. Załączony szkic graniczny nr 5 nie pokazuje przebiegu działki rzeki, zatem nie wnosi w tym zakresie żadnych ustaleń. Pozostałe informacje i zarzuty odnoszą się już do samego przebiegu linii rozgraniczającej rzekę [...] od gruntów przyległych, stanowiących własność uczestników postępowania. Informacje te nie mają znaczenia w niniejszej sprawie – jak podkreślił Organ - bowiem nie dotyczą one decyzji dokonującej tego rozgraniczenia, a jedynie ustalenia czy P. C. mógł być uznany za stronę w postępowaniu o dokonanie tego rozgraniczenia i złożyć skuteczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...]. W świetle poczynionych ustaleń, Organ odwoławczy uznał, że P. C. nie udokumentował swoich praw do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2006 r., a zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...].11.2015 r. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. C. W jej uzasadnieniu wskazał, że nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Skarżący zarzucił, że nieprawdziwe jest twierdzenie, iż nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że jest właścicielem gruntu na prawym brzegu rzeki [...]. Podał, że w aktach sprawy znajdują się pisma Wydziału Geodezji, mapy, akt notarialny własności ziemi ustalonych w wyniku scalenia gruntów. Wskazał również, że posiada dokumenty projektowe grobli. Skarżący podał, że nie kwestionuje granicy nieruchomości, lecz położenie rzeki, która nigdy nie znajdowała się przy granicy wsi. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania – B. F. i S. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 20012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że poza kontrolą Sądu pozostają kwestie, które mogą mieć związek ze sprawą, ale nie mieszczą się w jej granicach. W niniejszej sprawie, granice sprawy wyznaczył wniosek Skarżącego z dnia 30 listopada 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2006 r. nr [...], ustalającej linię rozgraniczającą między rzeką [...], a działkami o nr ew. [...] i [...], obręb [...]. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu mogło być wyłącznie postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...].03.2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...].11.2015 r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2006 r. nr [...]. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 28 k.p.a. wskazuje zaś, kto jest stroną postępowania administracyjnego stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy również mieć na uwadze, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego należy przyjąć przedmiot pierwotnego rozstrzygnięcia. Tu decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2006 r. Rozpatrując zatem wniosek o stwierdzenie nieważności, Organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić m.in., czy pochodzi on od strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - a więc kwestię warunkującą dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania z takiego wniosku. Dopiero, gdy to badanie wstępne zakończone zostanie pozytywnie, Organ - już po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego - prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie wywołuje więc automatycznie skutku, w postaci wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Dotyczy bowiem jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie w trybie nadzwyczajnym prowadzone na wniosek - wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot legitymujący się interesem prawnym. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do poczynienia ustaleń, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Konieczność ta wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 791/15). Decyzja Starosty [...] z dnia [...].12.2006 r. nr [...], ustalająca linię rozgraniczającą między rzeką [...] a działkami o nr. ew. [...] i [...], obręb [...], została wydana m.in. na podstawie art. 15a ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. Przepis ten stanowił, że rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów, na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego, dokonuje w drodze decyzji, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wobec tego już z treści tego przepisu wynika krąg stron takiego postępowania – właściciela wody i właściciela gruntu. Rozdzielnik decyzji z [...].12.2006 r. wskazuje, że była ona skierowana do B. i S. F. – jako właścicieli działek [...] i [...] oraz Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Skoro P. C. nie był stroną tej decyzji, to ustalenia wymagało, czy posiada interes prawny w jej kwestionowaniu w trybie nadzwyczajnym. Jak podkreślono, interes prawny, o którym mowa jest w art.28 k.p.a., stanowi warunek formalny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wobec tego wykazanie tego interesu stanowi przesłankę dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie Sądu, Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że P. C. nie wykazał, aby posiadał interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mimo, że postępowanie administracyjne trwało od 2009 r., P. C. nie przełożył żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że przysługuje mu tytuł prawny do gruntów położonych na prawym brzegu rzeki [...]. Postępowanie rozgraniczeniowe zakończone kwestionowaną decyzją niewątpliwie dotyczyło prawego brzegu rzeki [...], zaś znajdujące się w aktach sprawy mapy wskazują na to, że P. C. jest obecnie właścicielem gruntów położonych po lewej stronie rzeki. Nadmienić też należy, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...].07.2002 r. doszło do podziału działek o nr. ew.: [...], [...], [...] oraz [...], stanowiących własność P. C., a następnie aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2003 r. działki o nr. ew.: [...], [...], [...] oraz [...] zostały przeznaczone na pas drogowy i sprzedane Powiatowi [...]. Jak trafnie zauważył Organ odwoławczy, z chwilą sprzedaży tych działek, punkt graniczny [...] przestał być punktem granicznym dla gruntów Wnioskodawcy. W toku postępowania administracyjnego zgromadzono szereg dokumentów, map, orzeczeń organów administracyjnych, sądów powszechnych i administracyjnych, które jednak potwierdzają stanowisko Organów orzekających w tej sprawie, a nie Skarżącego. Przykładowo z uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 30 marca 2006 r. (sygn. akt II Ca 197/06) wynika, że "odwoływanie się przez P. C. do stanu faktycznego, jaki mógł istnieć w latach czterdziestych XX wieku jest nietrafny." Sąd uznał wówczas, że wskazywane przez Skarżącego granice jego nieruchomości nie pokrywają się z jego twierdzeniami. W uzasadnieniu tym w żadnym miejscu nie wskazano, aby grunty Skarżącego graniczyły z działkami nr [...] i nr [...], stanowiącymi własność uczestników. Sąd ten stwierdził również, że powoływany przez Skarżącego plan zakładu wodnego braci W. nie jest mapą mogącą być podstawą ustalenia stanu prawnego granicy, ponieważ przebiegała ona w 1971 roku w inny sposób. Ponadto w postanowieniu Sądu Rejonowego (co prawda uchylonym przez przytoczone postanowienie Sądu Okręgowego w [...]) znalazł się zapis dotyczący niezgodności lokalizacyjnej stawów P. C. z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym, które obejmowało powstanie stawów na gruntach wsi [...], zaś stawy - wg mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1 : 1000 zamieszczonej w nowym operacie z 2010 roku - znajdują się również na gruntach wsi [...]. Reasumując, brak jest jakiekolwiek dowodu wskazującego na to, że P. C. miałby interes prawny (a nie jedynie faktyczny) w kwestionowaniu linii rozgraniczającej między rzeką [...] a działkami o nr. ew. [...] i [...], obręb [...]. Jednocześnie należy wskazać, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie dokonywał oceny prawidłowości przebiegu granic działek należących do P. C., czy B. i S. F. Wobec tego podnoszone przez Skarżącego twierdzenia kwestionujące położenie granic rzeki, czy ustalenie punktów granicznych wykracza poza granice niniejszej sprawy. Sąd nie dostrzegł w niniejszym postępowaniu takich uchybień popełnionych przez Organy administracji publicznej, które prowadziłyby do konieczności uwzględnienia wniesionej skargi. W świetle poczynionych ustaleń, za trafne należało uznać oparcie rozstrzygnięcia o treść art. 61a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.