IV SA/Wa 1195/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi G. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących G. P. i M. P. kwotę 1.589 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Prezydent Miasta W. ustalił dla G. i M. P. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w rejonie ulicy [...]. w W, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A.[...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli G. i M. P. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2005 r. G. i M. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2374/05 skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M.P. zaskarżając go w całości. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1205/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę, wyrokiem z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2240/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. i utrzymaną nią decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Sąd podkreślił, że użyte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie, "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, można brać pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości powinien być obiektywny, tzn. ustalony na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego dla konkretnej nieruchomości. Oznacza to, że w niniejszej sprawie okoliczności wpływające na wzrost wartości nieruchomości skarżących muszą być bezpośrednim następstwem uchwalonego w dniu [...] maja 1999 r. przez Radę Gminy W. Uchwałą Nr [...] Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla A. który obowiązuje od dnia [...] listopada 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Sąd zauważył, że zapisy tego planu ustalające dla terenu działki sprzedanej przez skarżących funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego zostały przez organy porównane z zapisami poprzednio obowiązującego na tym terenie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego przez Radę Miasta W. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Ustalono, że teren ten w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z dnia [...] września 1992 r. znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem [...] tj. strefie o funkcjach mieszkaniowo usługowych (symbol [...]). Z powyższego wynika, że zarówno przed uchwaleniem planu z 1999 r. jak i po jego uchwaleniu nieruchomość skarżących znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Ponadto Sąd stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wskazuje na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym z 1999 r., skoro przed jego uchwaleniem teren ten przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe. Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego Sąd podkreślił, że wzrost wartości nieruchomości, będący podstawą wymierzenia opłaty planistycznej, ma nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy ustalaniu opłaty planistycznej można się oprzeć jedynie na ustaleniach wynikających z samych zapisów zawartych w porównywanych ze sobą dwóch planach. Opłaty planistycznej nie należy natomiast wiązać z ceną nieruchomości stanowiącą wynik relacji popyt - podaż. Brak prawidłowych ustaleń odnoszących się do wzrostu wartości nieruchomości oznaczał w ocenie Sądu, iż nie można uznać, że zaistniały wszystkie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Prezydent W. ponownie ustalił dla G. i M. P. jednorazową opłatę w wysokości po [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. G. i M. P. złożyli odwołanie od tej decyzji. Po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...] sierpnia września 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zakwestionował bowiem wartość dowodową operatu szacunkowego, który wskazywał na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wyjaśnił na czym polega bezpośredni związek przyczynowy miedzy zmianą wartości tej nieruchomości a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym w 1999 r., skoro plan ten nie spowodował zmiany przeznaczenia gruntów (przed jego uchwaleniem teren ten przeznaczony był również pod budownictwo mieszkaniowe). W toku ponownego rozpatrywania tej sprawy organ pierwszej instancji powołał kolejnego biegłego rzeczoznawcę dla oszacowania wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obr. [...], położonej w rejonie ul. [...]w W., spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. Na podstawie tego operatu organ pierwszej instancji uznał, że nastąpił wzrost wartości należącej do G. i M. P. nieruchomości i decyzją z dnia [...] listopada 2010 r" nr [...] ustalił skarżącym jednorazową opłatę w wysokości po [...] zł z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. Organ podał, że jak wynika z operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, nastąpił obiektywny, określony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, wzrost jej wartości (z [...] zł. przed uchwaleniem planu do [...] zł po jego uchwaleniu). Jak wynika bowiem z wypisu i wyrysu planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [ ] maja 1999 r. przedmiotowa nieruchomość gruntowa znajdowała się w dacie zbycia w obszarze określonym jako strefa I tego planu, przeznaczonym pod funkcje ekstensywnego budownictwa jednorodzinnego. Przed dniem wejścia w życie wspomnianej uchwały dla przedmiotowego terenu obowiązywały ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W., według którego teren ów położony był w obszarze o funkcjach mieszkań iowo-usług owych (symbol [...]). Plan stanowił, że obszar ten powinien zostać objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o szczegółowości większej niż plan ogólny, w ramach opracowywania planu miejscowego należało uzyskać odpowiednie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Natomiast w planie obecnie obowiązującym realizacja inwestycji już takiej zgody nie wymaga, co - w ocenie organu - w oczywisty sposób podwyższa wartość gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając sprawę na skutek odwołania G. i M.P., podzieliło w całości stanowisko i argumentację organu I instancji i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta W. G. i M. P. nie zgodzili się z tą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na niezastosowaniu się do wskazań zawartych w dotychczasowych wyrokach wydanych w tej sprawie, tj. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2007r., sygn. akt II OSK 1205/06 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2240/07. Ponadto stwierdzili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności zaniechanie analizy operatu szacunkowego. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podkreślili, że w niemalże identycznych stanach faktycznych odnoszących się do trzech innych działek skarżących objętych tych samym planem zagospodarowania przestrzennego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. uchyliło decyzję organu I instancji wymierzającą skarżącym opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skarżący zarzucili jednocześnie organowi, że uzasadniając wymierzenie opłaty ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że w poprzednio obowiązującym planie ogólnym realizacja inwestycji na terenie obejmującym ich nieruchomość wiązała się z koniecznością uzyskania dodatkowo zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na teren budowlany, a w planie obecnie obowiązującym realizacja takiej inwestycji już takiej zgody nie wymaga. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. uznającej, że nastąpił wzrost wartości należącej do G. i M. P. nieruchomości i ustalającej skarżącym jednorazową opłatę w wysokości po [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. Na wstępie podkreślić należy, iż w sprawie orzekały sądy administracyjne. Stosownie zaś do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, które działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż zarówno organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, jak również sąd administracyjny rozpoznając skargę nie mogą odstąpić od wykładni prawnej oraz wskazówek zawartych w wyroku Sądu. Jedynym odstępstwem od tej regulacji - co podnoszą skarżący - jest zmiana stanu prawnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. W niniejszej zaś sprawie taka zmiana stanu prawnego jednak nie nastąpiła. I tak w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1205/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2006r.i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji podkreślił, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił na skutek uchwalenia lub zmiany planu. Musi zaistnieć bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu, musi zaistnieć obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że nieruchomość skarżących znajduje się na terenie, który objęty był Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] września 1992 r. Następnie teren ten został objęty Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla A., przyjętym uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] maja 1999 r. Wymaga więc ustalenia czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planu z 1999 r. w stosunku do planu z 1992 r., które wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości skarżących, to jest przede wszystkim czy przez uchwalenie miejscowego planu doszło do przekwalifikowania nieruchomości. W planie ogólnym z 1992 r. nieruchomość skarżących położona była w obszarze oznaczonym symbolem [...] o funkcji mieszkaniowo usługowej, zaś zgodnie z planem miejscowym z 1999 r. niniejsza nieruchomość leży w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami i usługami podstawowymi I stopnia. Zatem zarówno przed uchwaleniem planu z 1999 r. jak i po jego uchwaleniu nieruchomość skarżącego znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Stwierdzenie zaś, że teren, na obszarze którego zlokalizowana była nieruchomość skarżącego stanowił rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe samo w sobie nie uzasadnia wyprowadzonego następnie wniosku, iż do zmiany przeznaczenia tego terenu doszło dopiero w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. z 1999 r. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie wskazuje na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym z 1999 r. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym, mówiąc o obiektywnym wzroście wartości nieruchomości jednocześnie podaje, że ożywienie rynku mieszkalnego na terenie objętym planem miejscowym z 1999 r. nastąpiło w 2003 r. Sytuacja na rynku nieruchomości pozostaje jednak bez wpływu na ocenę wzrostu obiektywnej wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości nieruchomości ma nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę, wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2240/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. i utrzymaną nią decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (powtarzając za Naczelnym Sądem Administracyjnym) podkreślił, iż okoliczności wpływające na wzrost wartości nieruchomości skarżących muszą być bezpośrednim następstwem uchwalonego w dniu [...] maja 1999 r. przez Radę Gminy W. Uchwałą Nr [...] Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla A. który obowiązuje od dnia [...] listopada 1999 r. Sąd zauważył, że zapisy tego planu ustalające dla terenu działki sprzedanej przez skarżących funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego zostały przez organy porównane z zapisami poprzednio obowiązującego na tym terenie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. uchwalonego przez Radę Miasta W. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Ustalono, że teren ten w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] W. z dnia [...] września 1992 r. znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem [...] tj. strefie o funkcjach mieszkaniowo - usługowych (symbol [...]). Z powyższego wynika, że zarówno przed uchwaleniem planu z 1999 r. jak i po jego uchwaleniu nieruchomość skarżących znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Ponadto Sąd stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wskazuje na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym z 1999 r., skoro przed jego uchwaleniem teren ten przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe. Pomimo tak szczegółowej oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania, orzekające w sprawie organy po ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, w ramach którego sporządzono kolejną opinię rzeczoznawcy, doszły do wniosku iż nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwalonym planem. W tym miejscu podkreślić należy, iż w odniesieniu do trzech nieruchomości zbytych przez skarżących, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości (działki ewidencyjne o numerach [...],[...] i [...]) i w oparciu o identyczne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. doszło do zupełnie odmiennych wniosków i uchyliło decyzje Prezydenta W., którymi ustalono opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i umorzyło postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje zapadły z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz 8 k. p. a, formułującym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W orzecznictwie wskazuje się, iż narusza tę zasadę nieuzasadniona zmiana oceny interesu prawnego strony w sprawie będącej przedmiotem postępowania. "Zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej (...), przy tym samym stanie faktycznym i prawnym - od negatywnego poprzez pozytywne do znów negatywnego dla skarżącego - narusza wynikającą z art 8 k.p.a. zasadę postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywatela" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004 , str.75-76 i cytowane tam orzecznictwo). Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Koszty postępowania zasądzono - na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 02.163.1348 z póżn. zm).