IV SA/Wa 1198/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. K. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Rada Miasta Z. uchwałą z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego centrum miasta Z.. W dniu 23 kwietnia 2010 r. D. K. na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwała Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia jej uprawnienia, do jakiego doszło przy podejmowaniu wskazanej powyżej uchwały przez niewykonanie czynności nakazanych prawem wynikających z art. 18 ust. 1 oraz art. 17 pkt 5, 7, 13 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji spowodowało na podstawie art. 28 ust. 1 w/w ustawy nieważność uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2010 r. w całości lub w części. W uzasadnieniu wezwania D. K. wskazała, że w dniu 8 września 2009 r. złożyła uwagę do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Miasta Z. proponując dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 37ZP zakaz wydzielania nowych działek bez względu na ich powierzchnię oraz zakaz zmiany dotychczasowej funkcji dla tego obszaru. Pismem z dnia 12 października 2009 r. Burmistrz Miasta Z. poinformował D. K. o uwzględnieniu uwagi. Jednakże w projekcie planu przedstawionego podczas sesji Rady Miasta Z. w dniu [...] lutego 2010 r. dopuszczony został zapis przewidujący podziały terenu oznaczonego symbolem 37ZP, co wynika z brzmienia § 21 pkt 6 lit. b. Natomiast zapis § 21 lit. 7 przewiduje zmianę dotychczasowej funkcji przedmiotowego terenu. Z powodu sprzeczności zapisu planu ze złożoną przez D. K. uwagą do projektu planu, uwaga ta powinna być poddana pod głosowanie podczas sesji Rady Miasta Z.. Pismem z dnia 9 czerwca 2010 r. Przewodniczący Rady Miasta Z. poinformował D. K., że jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostanie rozpatrzone na posiedzeniu XLVIII Rady Miasta Z. w dniu [...] czerwca 2010 r. D. K. pismem z dnia 17 czerwca 2010 r., które wpłynęło do Rady Miasta Z. w dniu 18 czerwca 2010 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta Z., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W skardze skarżąca wskazała, iż działając na podstawie art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarża wyżej wskazaną uchwałę z uwagi na naruszenie jej interesu prawnego. Swój interes prawny skarżąca określiła jako naruszenie art. 18 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5,7,13.14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na: - nieprzedstawieniu aktualnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a przedstawiona opinia dotyczyła poprzedniej wersji projektu planu; - nieprzedstawieniu aktualnych opinii innych organów; - nieprzedstawieniu prognozy skutków finansowych uchwalenia planu; - nieprzedstawieniu uzgodnienia do planu z wojewódzkim konserwatorem przyrody z uwagi na to, że na terenie oznaczonym 37ZP znajdują się pomniki przyrody; - niewprowadzeniu zmian do uchwalonego planu wynikających z pozytywnie rozpatrzonej uwagi z dnia 22 września 2009 r.; Skarżąca podniosła, że z zapisów uchwalonego planu wynika, iż na terenie 37ZP będą wydzielane miejsca parkingowe dla terenu 39U. Przez teren 37ZP będą przebiegały pasy drogowe do terenu 39U, jak również będą z terenu 37ZP wydzielane działki aby dołączyć je do terenu 39U. Rada Miasta Z. uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], w sprawie wezwania D. K. z dnia 23 kwietnia 2010 r. do usunięcia naruszenia prawa uznała, że wezwanie jest bezzasadne. Rada Miasta Z. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że podczas prowadzonej procedury opracowywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Miasta Z. wszystkie czynności nakazane prawem, m.in. przepisami art. 17 pkt 1 do 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały wykonane w kolejności określonej ustawą. Organ wskazał, że w uchwalonym planie, park D. będzie nadal parkiem i będzie nadal pełnił te same funkcje, które spełnia obecnie. Plan nie przewiduje zmiany przeznaczenia terenu parku, a jedynie wskazuje strefę lokalizacji obiektów rekreacji i sportu, w której obecnie znajdują się korty tenisowe z budynkiem pełniącym funkcję zaplecza. Na terenie oznaczonym symbolem 37ZP obecnie istnieje 7 działek, z których największa posiada powierzchnię ok.35200 m². W planie zwiększono przyjętą minimalną powierzchnię działki z 2000 m² na 35000 m², co uniemożliwia dalszy podział istniejących na tym terenie działek. Fragmenty działek położonych w obszarze 37ZP znajdują się w liniach rozgraniczających przyległych do niego ulic, tak więc zapis § 21 pkt 6 lit. b planu dotyczący dopuszczenia podziałów działek pod poszerzenie pasów drogowych i dołączenia do nieruchomości sąsiedniej jest słuszny. Wszystkie uwzględnione w projekcie planu uwagi nie powodowały ani zmiany przeznaczenia terenu, ani wprowadzenia nowych ustaleń lecz tylko pewne korekty i uściślenia zapisów, konieczne dla uniknięcia ewentualnych nieporozumień w odczytywaniu zapisów planu. Tego rodzaju poprawki w tekście planu, przy pozostawieniu bez zmian rysunku planu, polegające jedynie na uszczegółowieniu zapisów, nie miały wpływu na zakres wcześniej uzyskanych opinii i uzgodnień projektu planu. Zatem ponawianie opinii i uzgodnień nie było niezbędne. Skarżąca w piśmie z dnia 14 września 2010 r. wskazała, iż jest członkiem wspólnoty samorządowej Gminy Z.. Zamieszkuje nieruchomość przy ul. [...] w Z. Nieruchomość ta stanowi jej własność ale jednoczesnie położona jest poza obszarem Planu Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Miasta Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej podlega oddaleniu. Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skargi, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni od dnia wezwania Rady Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Miasta Z.. Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez skarżącą w Radzie Miasta Z. w dniu 23 kwietnia 2010 r. Rada Miasta Z. w ustawowym terminie nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżąca zobowiązana była do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca złożyła skargę w siedzibie organu w dniu 18 czerwca 2010 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą. Z treści skargi wynika, że skarżąca składa ją na podstawie art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi bowiem przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę jej merytorycznej oceny. Skarżąca uznając, iż posiada w niniejszej sprawie interes prawny wskazała, iż na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 10, w dniu 22 września 2009 r. wniosła uwagi do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Miasta Z.. Uwaga skarżącej do projektu planu dotyczyła terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 37ZP, czyli terenu stanowiącego zieleń parkową w tzw. parku "D.", który jest obiektem użyteczności publicznej wykorzystywanym do celów sportowych i rekreacyjnych. W ocenie skarżącej park stanowi własność ogólnospołeczną i podział oraz zmiana funkcji tego terenu nie leży w interesie mieszkańców. Wniosła o utrzymanie dotychczasowej funkcji podstawowej tego terenu jako zieleni parkowej urządzonej bez prawa podziału. W ocenie skarżącej, uwaga jej, pomimo informacji o jej uwzględnieniu w projekcie planu, faktycznie nie została uwzględniona. W tej sytuacji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 pkt 13 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwzględnieniem uwagi wiąże się wprowadzenie zmiany do projektu planu miejscowego. Jeżeli uwaga nie została uwzględniona, należało ja przedstawić radzie gminy wraz z projektem planu miejscowego. Z powyższego wynika, że skarżąca składając uwagi do projektu planu działała jako mieszkanka miasta Z., zainteresowana obiektem ogólnodostępnym, jakim jest park, a który objęty został ustaleniami projektu planu miejscowego. Jednocześnie z akt sądowych wynika, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], która to nieruchomość znajduje się poza granicami obszaru objętego Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Miasta Z.. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, publ. LEX nr 48196. Interesu prawnego nie ma w tym postępowaniu podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Skarga, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może dotyczyć wyłącznie naruszenia własnego interesu skarżącego. Nie można zatem skarżyć aktu prawa miejscowego w interesie publicznym, tj. kwestionować naruszeń prawa, które w bezpośredni sposób nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Ponadto, o ile skarżący powołuje się na naruszenie własnego interesu prawnego, ustalić należy, czy naruszony interes jest w istocie interesem prawnym, czy też jest to interes o naturze wyłącznie faktycznej. Postanowienie aktu prawa miejscowego może być, obiektywnie rzecz biorąc, niekorzystne z punktu widzenia skarżącego, niemniej nie da się tego niekorzystnego wpływu zakwalifikować jako naruszenia interesu prawnego skarżącego. Należy mieć na uwadze, iż w dacie zaskarżenia uchwały, czyli w dacie wniesienia skargi do Sądu (tj. w dniu 18 czerwca 2010 r.), skarżąca nie wykazała, iż przysługiwało jej prawo własności, współwłasności czy też prawo użytkowania wieczystego do żadnej z nieruchomości objętej planem. Z powyższego wynika, iż skarżąca kwestionuje postanowienia planu dotyczące nieruchomości, do których nie ma żadnego tytułu prawnego. W ocenie Sądu fakt, iż skarżąca nie ma wskazanego wyżej tytułu oznacza, iż nie posiada ona w sprawie interesu prawnego upoważniającego ją do kwestionowania postanowień planu dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych planem. Tytułu tego nie zastąpi działanie skarżącej w interesie społecznym. Działalność taka nie może być źródłem interesu prawnego, albowiem źródłem tym są wyłącznie uprawnienia rzeczowe do gruntu przysługujące skarżącemu w dniu wniesienia skargi (prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego). Skarżąca, jako podstawę swojej skargi, wskazała również art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Należy zauważyć, iż odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi z art. 101a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. W ocenie Sądu, art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą prawną zaskarżenia procedury planistycznej w sytuacji, gdy organ gminy podjął uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji procedura planistyczna może być zaskarżona jedynie na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przez podmiot którego interes prawny lub uprawnienie podjętą uchwałą zostały naruszone. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.