IV SA/Wa 1205/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Uniwersytetu [...] w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] kwietnia 2012r. -zaskarżoną skargą przez Uniwersytet [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił decyzję Konserwatora Zabytków Miasta S. z [...] października 2011 r. o udzieleniu zezwolenia na wycinkę jednego drzewa gatunku sosna pospolita oraz 99 m2 krzewów, oznaczonych nr 9, 1, 6, 7, 8, 11, 12, 13 w projekcie "Poprawa bezpieczeństwa i higieny pracy i nauki Wydziału Ekonomicznego Uniwersytetu [...] zlokalizowanego w S. przy ul. [...] poprzez rozbudowę budynku", pod warunkiem uiszczenia opłat odszkodowawczych i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Decyzję tę wydano na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [(Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) - zwanej dalej: "ustawą o ochronie zabytków"], art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, ze zm.) oraz art. 17 pkt. 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że Konserwator Zabytków Miasta S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., pozwolił na wycinkę jednej sosny pospolitej i 99 m2 krzewów, rosnących na terenie Wydziału Ekonomicznego Uniwersytetu [...], przy ul. [...] w S. Zezwolenia udzielono pod warunkiem uiszczenie "opłat odszkodowawczych". Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji był art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że działki przy ul. [...] w S., na których rosną objęte wnioskiem strony drzewa i krzewy, znajdują się na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] lutego 1979 r., znak: [...]. Przepis art. 20 Kp.a. stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "zakresu działania" jest związane z tą kategorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jakie powinien realizować organ administracji publicznej. Właściwość rzeczową należy więc ustalić na podstawie przepisów ustaw materialno- prawnych oraz tych przepisów ustrojowych, które dotyczą kompetencji administracji 1 Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12 publicznej. Właściwość może więc wynikać z zawartych na podstawie ustaw porozumień, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Konserwator Zabytków Miasta S., rozstrzygając przedmiotową sprawę, wywiódł swoje kompetencje z porozumienia zawartego w dniu 15 lipca 2011 r. pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta S. w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. przez Gminę Miasta S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 14 ww. porozumienia weszło ono w życie z dniem podpisania. Sprawy, których prowadzenie, w związku z § 4 tego porozumienia, powierza się Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w S., zostały wymienione w: § 1 pkt 1-18. Jak wynika bezspornie z treści ww. przepisów, Konserwator Zabytków Miasta S. nie posiada kompetencji do wydawania decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Jest to przepis szczególny, mogący skutkować nałożeniem na stronę postępowania (dotkliwego od strony finansowej obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew (krzewów) lub wykonania nasadzeń zastępczych. Dlatego przekazanie kompetencji w tym zakresie musi nastąpić w sposób nie budzący wątpliwości co do zakresu uprawnień, jakimi dysponuje organ nakładający taki obowiązek na strony postępowania. Zawarty w § 1 pkt 12 porozumienia z dnia 15 lipca 2011 r. zapis mówiący, iż Gmina Miasta S. przejmuje wydawanie w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody pozwoleń na usunięcie drzew i krzewów w obszarach zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków, takiego warunku nie spełnia. Powyższy zapis daje jedynie Konserwatorowi Zabytków Miasta S. kompetencje do wydawania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. do wyrażenia zgody na wycinkę drzew i krzewów, jako czynności, która mogłaby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, ale bez możliwości i naliczania opłat, zwalniania z nich czy nakazywania nasadzeń zastępczych. Zatem, strona dysponując zgodą wydaną na mocy art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy w związku z § 1 pkt 12 ww porozumienia, nadal zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody, chcąc dokonać wycinki drzewa lub krzewu, musi wystąpić do organu posiadającego kompetencję, wynikającą wprost z przepisu szczególnego art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Należy bowiem zauważyć, że tylko ten organ będzie mógł naliczyć opłaty, zwolnić z nich lub nakazać wykonanie nasadzeń zastępczych, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody. 2 Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12 Organem właściwym do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie jest [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, wykonujący zadania i kompetencje w imieniu Wojewody [...]. Skoro przedmiotowe postępowanie prowadzone przez Konserwatora Zabytków Miasta S., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., było prowadzone z naruszeniem przepisów o właściwości, to organ odwoławczy zobligowany był do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Uniwersytet [...] w skardze zaskarżył decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w części dotyczącej uchylenia przez organ odwoławczy ww decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim decyzja organu pierwszej instancji nie została zaskarżona przez stronę odwołującą się, tj. co do jej pkt 1 i 4 oraz w części dotyczącej umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w powyższym zakresie. Zaskarżonej decyzji stawiam zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. 1) art. 16 § 1 K.p.a. przez niezastosowanie skutkujące uchyleniem w zwykłym trybie odwoławczym decyzji administracyjnej w zakresie w jakim stała się ona ostateczna; 2) art. 139 K.p.a. przez niezastosowanie skutkujące złamaniem zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej; 3) art. 138 § 1 pkt 2 Kp.a. przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w całości, pomimo iż winna ona być uchylona w części (co do pkt 2, 3 i 5), tj. w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do orzekania w sprawie oraz w zakresie w jakim wniesiono odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Względnie naruszenie art. 107 § 1 Kp.a. przez niezastosowanie, a w konsekwencji niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego, pomimo przyjęcia przez organ odwoławczy, iż organ pierwszej instancji miał kompetencję do orzekania w przedmiocie zezwolenia, zaś był niewłaściwy w przedmiocie orzekania o odszkodowaniu za wycinkę oraz pomimo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części - decyzja została uchylona w całości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując tym samym stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. 3 Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12 in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, mając na uwadze wniosek zawarty w skardze, Sąd zauważa, że badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie był związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji uwzględnił skargę, albowiem uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2012r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego. Najpierw należy zgodzić się ze skarżącym, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ naruszył jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę trwałości decyzji administracyjnej unormowaną w art. 16 K.p.a. Konserwator Zabytków Miasta S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., decyzją z [...] października 2011r.: * w pkt 1 - pozwolił na wycinkę drzewa - sosny pospolitej i 99 m2 krzewów, * w pkt 2 - naliczył kwoty "opłat odszkodowawczych" za wycięcie drzewa i krzewów w sposób zaprezentowany w tym punkcie, * w pkt 3 - naliczył "opłaty odszkodowawcze" za wycinkę drzewa i krzewów w kwocie 49 390,41 zł, * w pkt 4 - określił termin wykonania prac związanych z wycinką drzewa i krzewów do dnia [...] czerwca 2012r., * w pkt 5 - ustalił, że "opłatę odszkodowawczą" należy uiścić w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Od decyzji tej odwołał się skarżący, zaskarżając pkt 2, 3 oraz 5 i wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonym zakresie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty. Ograniczenie środka zaskarżenia do wskazanych punków decyzji organu pierwszej instancji spowodowało, że decyzja ta w pkt 1 i 4 stała się ostateczna, osiągnęła przymiot trwałości. Wzruszenie tej części decyzji organu pierwszej instancji mogło więc nastąpić z urzędu jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów o 4 Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12 właściwości, jak wywiódł to organ odwoławczy, trybem właściwym mógł być tryb nieważnościowy (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i następne). Tymczasem organ odwoławczy - w wyniku rozpoznania odwołania, które zakresem obejmowało tylko pkt 2, 3 i 5 decyzji z [...] października 2011r. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Dalej należy również odmówić legalności rozstrzygnięciu organu drugiej instancji, z racji uznania, że decyzja Konserwatora Zabytków Miasta S., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przede wszystkim, powtórzyć za organem odwoławczym należy, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w sprawie wynikała z faktu, że działki, na których rosną objęte wnioskiem drzewa i krzewy znajdują się na terenie zespołu urbanistyczno - krajobrazowego miasta S. wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] lutego 1979r. i znajduje oparcie w treści art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Zaś uprawnienie do wydania decyzji pozwalającej na wycięcie drzewa i krzewów z [...] października 2012r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w S. wyniknęło - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego - z treści porozumienia Nr [...] zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta S. z dnia [...] lipca 2011r. w sprawie prowadzenia sprawa z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. przez Gminę Miasta S. Z § 1 pkt 12 i § 4 tego porozumienia wynika, że Miejski Konserwator Zabytków w S. jest uprawniony do prowadzenia powierzonych Prezydentowi Miasta S. spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G., w tym wydawania w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody pozwoleń na usunięcie drzew i krzewów w obszarach zabytkowych, o których mowa w pkt 1 porozumienia, tj. objętych ochroną prawną w formie wpisu do rejestru zabytków, o jakiej mowa w art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, powołanego w pkt 12 § 1 porozumienia, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Niewątpliwie wycięcie drzew i krzewów rosnących na terenie zespołu urbanistyczno - krajobrazowego może wpłynąć na jego walory, zatem mieści się w pojęciu "innych działań", które mogłyby 5 Sygn. akt IV SA/Wa 1205/12 prowadzić do zaburzenia walorów przestrzeni chronionego zespołu. Zatem zasadne było związanie w pkt 12 § 1 porozumienia art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków z art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w konsekwencji powierzenie spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. Prezydentowi Miasta S. i prowadzenie ich przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w S. Mając za podstawę wskazany zapis porozumienia nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że zapis ten nie dawał organowi pierwszej instancji, czyli powierzonemu na mocy tego porozumienia, uprawnienia do prowadzenia sprawy w zakresie naliczenia i pobierania opłat za usunięcia drzewa i krzewów. Zgodnie bowiem np. z art. 84 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody opłaty za usunięcie drzew lub krzewów nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów; opłaty za usunięcie drzew i krzewów [...] ustala się w wydanym zezwoleniu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister dokona merytorycznej oceny odwołania skarżącego, czyniąc zadość zasadzie dwuinstancyjności, w tym oceni czy decyzja organu pierwszej instancji odpowiada swoją treścią przepisom prawa materialnego, które stanowiły podstawę prawną jej wydania. Winien mieć również na względzie zakres odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postanowiono - w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. - w punkcie II. 6