IV SA/Wa 1216/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. C. i E. F. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) lutego 2008 r. Minister Środowiska , na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004 r., nr 80, poz. 41 ze zm.) - po rozpatrzeniu zażaleń Z. i J. T. z dnia (...) grudnia 2007 r., E. i A. C. z dnia (...) grudnia 2007 r. oraz D. i G. P. z dnia (...) grudnia 2007 r. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2007 r., którym uzgodniono lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr (...) oraz przyłączy infrastruktury technicznej na działce nr (...) oraz przyłączy infrastruktury technicznej na działkach nr (...) i (...), położonych w obrębie G. na terenie (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu. W uzasadnieniu Minister Środowiska wskazał, iż na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2007 r. zażalenie wnieśli : Z. i J. T. - z dnia (...) listopada 2006 r., E. i A. C. - z dnia 1 grudnia 2006 r., uzupełnione w dniu 19 lutego 2007 r. i 2 marca 2008 r. oraz D. i G. P. - z dnia 30 listopada 2006 r. Organ podał, że w zażaleniach skarżący podnieśli m.in. zarzut, że planowana inwestycja doprowadzi do obniżenia wartości estetycznych, funkcjonalnych i rynkowych sąsiednich nieruchomości oraz że realizacja inwestycji w terenie osuwiskowym zagraża bezpieczeństwu sąsiednich nieruchomości, a także zarzucono pominięcie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ - powołując się na przepis art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - podał, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu, zatem organem właściwym do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy był Wojewoda (...). W ocenie organu kwestia czy planowana inwestycja koliduje z otoczeniem w kontekście wymogów architektonicznych nie należy do zakresu postępowania uzgodnieniowego, bowiem przedmiotowe postępowanie ma na celu ustalenie czy planowana inwestycja jest dopuszczalna na gruncie przepisów z zakresu ochrony przyrody. Minister zauważył także - jak to określono "po ponownej analizie dostarczonych materiałów" - iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 2 zakaz , o którym mowa, czyli dotyczący postępowania, które polega na realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę obszaru. Organ - powołując się na opinię po przeprowadzonej lustracji obszaru -stwierdził, że w miejscu planowanej inwestycji istnieje zabudowa i poszerzenie terenów o działkę (...) w niewielkim stopniu pogłębi istniejącą dysharmonię w naturalno - kulturowym krajobrazie G. Organ podał, że budowa budynków na przedmiotowej nieruchomości może stwarzać zagrożenie osuwania się mas ziemnych i luźnej skały macierzystej po stromym stoku, jednak potencjalne zagrożenie osuwania się mas ziemnych nie może być uznane za złamanie zakazu zabraniającego prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, który obowiązuje na mocy rozporządzenia nr (...) Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2006 r. w sprawie (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu. Minister wskazał, że Starosta N., będący kompetentnym organem w zakresie zagrożeń osuwania się mas ziemnych uznał w swoim postanowieniu z dnia (...) listopada 2006 r., że inwestycja taka jest możliwa do realizacji w tym miejscu, pod warunkiem wykonania dokumentacji geotechnicznej i geologiczno -inżynierskiej. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2008 r. wnieśli A. C. oraz E. F., którzy domagali się jego uchylenia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przez zaniechanie uzasadnienia postanowienia w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podali, że Minister Środowiska nie rozpoznał zażaleń na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2007 r., bowiem w uzasadnieniu wskazał, iż rozpoznawał zażalenia złożone przez strony w listopadzie i grudniu 2006 r., zatem złożone rok wcześniej od innego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucili także, że organ w ogóle nie wskazał, ani wyjaśnił podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, natomiast powołane w postanowieniu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą jedynie obowiązku współdziałania organów i ich kompetencji. Skarżący podnieśli, że w zaskarżonym postanowieniu Minister Środowiska nie podał przepisów, którymi się kierował się kształtując treść rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących uzasadnienie powyższego postanowienia jest niejasne, lakoniczne, zdawkowe i nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał, iż nie podzielił argumentów wskazanych w zażaleniu, ponieważ potencjalne niebezpieczeństwo osuwania mas ziemnych nie może stanowić podstawy do wnioskowania o naruszeniu zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, tym bardziej, że w tym zakresie projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - tj. Starostą N., a więc nie należy do kompetencji Wojewody (...), który powinien ocenić zgodność planowanej inwestycji z przepisami o ochronie przyrody. Minister wskazał, iż organ ochrony przyrody powinien ograniczyć się jedynie do oceny, czy realizacja inwestycji spowoduje trwałe zniekształcenie rzeźby terenu. Organ powołując się na dołączoną do akt sprawy opinię geotechniczną oraz układ warstwie na załącznikach graficznych stwierdził, że realizacja inwestycji nie spowoduje zniekształcenia rzeźby terenu przy założeniu, że nie dojdzie do usunięcia mas ziemnych. Minister wskazał, że ocena prawdopodobieństwa osunięcia mas ziemnych oraz określenie ewentualnych sposobów przeciwdziałania temu procesowi na opisanym terenie należy do kompetencji organu administracji geologicznej, a więc znajduje się poza zakresem oceny dokonywanej przez organy ochrony przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo 0 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu przy wydawaniu postanowienia dopuszczono się bowiem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę, organy dopuściły się także naruszenia art. 15 k.p.a. - stanowiącym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, zatem rozpatrzeć żądanie strony i ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych przez nią zarzutów. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2473/05, lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., III SA/Wa 1954/05, lex nr 21215). Istota postępowania dwuinstancyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu I rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, lex 54119). W niniejszej sprawie organ nie zastosował się do powyższych wymogów. W szczególności należy zauważyć, iż Minister Środowiska w istocie nie rozpatrzył zażalenia skarżących z dnia 19 grudnia 2007 r. na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2007 r. Na drugiej stronie uzasadnienia organ wskazał, iż zażalenie wniesione zostało w dniu 1 grudnia 2006 r. i uzupełnione w dniu 19 lutego 2007 r. i 2 marca 2007 r. Ponadto Minister Środowiska skrótowo wskazał jakie argumenty podnieśli skarżący, określając ich zarzuty w 3 punktach. Tymczasem zażalenie skarżących pochodzi z dnia 19 grudnia 2007 r. i wykracza poza problematykę zakreśloną w 3 w/w punktach. Powyższe uchybienia wskazują, że uzasadnienie postanowienia organu II instancji nie spełnia wymogów, określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) następuje m.in. po uzgodnieniu z właściwymi organami. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym postanowienia m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Trzeba ponadto stwierdzić, że uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia jest jego integralnym elementem. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości postanowień wydanych przez organ wyższego stopnia. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi natomiast, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. We wskazanym artykule przewidziano zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość wydanego postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2351/05, lex nr 196302). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ w niniejszym postępowaniu nie dochował szczególnym wymogom, jakie są stawiane uzasadnieniu postanowienia. Oprócz opisanych powyżej uchybień dotyczących braku odniesienia się do zarzutów skarżących oraz nierozpoznania ich zażaleń należy zwrócić uwagę również, że uzasadnienie postanowienia Ministra Środowiska nie jest wyczerpujące. Organ istotnie powołał jedynie przepisy oraz ogólne stwierdzenia na temat braku wpływu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Należy zauważyć, że w postanowieniu organ powołał się na przepis "§ 3 ust. 1 pkt. 2" - nie wskazał jednak aktu prawnego do którego taka norma się odnosi. Tego rodzaju uchybienie niewątpliwie narusza opisaną powyżej zasadę praworządności. Nieco bardziej pogłębiona argumentacja organu zawarta jest co prawda w odpowiedzi na skargę, jednak tego rodzaju pismo procesowe nie może uzupełniać zaskarżonego postanowienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie - próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1995 r., sygn. akt III SA 341/95, Glosa 1996, nr 8, s. 30 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 5 kwietnia 2006 r., V SA/Wa 2905/05 LEX nr 209713). Wobec powyższych okoliczności i doniosłości uchybień proceduralnych niemożliwa była ocena merytoryczna zasadności wydanego postanowienia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. W pkt. 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a.