IV SA/Wa 1220/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2018r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 i 144 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia Państwa Z. i S. C., reprezentowanych przez r. pr. M. W., na postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] października 2017 roku, znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2013 roku o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...] i [...] we wsi C. w gminie J., postanowiło uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wójt Gminy J. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 roku, znak: [...], orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do jego prawidłowego funkcjonowania działek nr [...] i [...] we wsi C., gmina J. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 roku Państwo Z. i S. C., , zwrócili się do Wójta Gminy J. o wznowienie postępowania zakończonego ww., wskazując na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Wójt Gminy J. postanowieniem z dnia [...] marca 2017 roku, znak: [...], orzekł o odmowie wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 roku, uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy J. postanowieniem z dnia [...] października 2017 roku, znak: [...], ponownie odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2013 roku o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...] i [...] we wsi C. w gminie J. Organ pierwszej instancji uznał, że wnioskodawcy nie legitymują się interesem prawnym, który uprawniałby ich do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 roku. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli Państwo Z. i S. C., kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium wskazało, że mając na uwadze, iż jako przesłankę do wznowienia wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, to zgodnie z aktualnie przeważającym poglądem, który on podziela weryfikacja przymiotu strony może się odbywać dopiero w trakcie wznowionego postępowania. W myśl tego poglądu we wstępnej fazie postępowania nie bada się przesłanek wznowieniowych. Tym bardziej w sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badanie jego legitymacji procesowej może być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 Kpa. Powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych np. w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż prowadziłoby to do oceny takich przesłanek przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje jeszcze oceny trafności motywów zawartych we wniosku. Przymiot strony w przypadku wniosku powołującego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa ściśle wiąże się samą przyczyną wznowienia, tj. pominięciem strony bez jej winy, ta zaś - co wynika z art. 149 § 2 Kpa - może być badana dopiero we wznowionym postępowaniu, przeprowadzonym przez właściwy organ na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Wnioskodawca w tym wypadku jest stroną postępowania z tej przyczyny, że żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny (art. 28 Kpa), a tym interesem jest wykazanie, że jako strona został bez własnej winy pominięty. Rozstrzygnięcie, czy istotnie służył mu przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym, winno być zatem przedmiotem badania przez właściwy organ w ramach wznowionego już postępowania. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawcy twierdzą, iż bez własnej winy nie uczestniczyli w postępowaniu oraz, że winien im przysługiwać przymiot strony, a z wnioskiem o wznowienie wystąpili w określonym terminie i wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, właściwy organ jest zobligowany był wznowić postępowanie celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero przeprowadzone we wznowionym postępowaniu dodatkowe ustalenia pozwolą na ocenę istnienia przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Sądu Pan P. P., zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 Kpa. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i pominięcie w ustaleniach stanu faktycznego okoliczności, iż wnioskodawcom Z. i S. C. nie służy status strony ze względu na to, że nieruchomość stanowiąca ich własność znajduje się w znacznej odległości od obszaru oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego na działkach nr [...] i [...] we wsi C., zatem organ już bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego powinien był stwierdzić, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w niniejszej sprawie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 149 § 2 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przymiot strony w przypadku wniosku o wznowienie należy badać po wznowieniu postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały żadne wątpliwości co do statusu wnioskodawców i z oczywistych względów status strony nie może im służyć, bowiem nieruchomość stanowiąca ich własność znajduje się w znacznej odległości od obszaru oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego na działkach nr [...] i [...] we wsi C., a tylko jeżeli istnieją wątpliwości co do faktu posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w tej mierze koniecznym staje się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie rozstrzygnięcie sprawy w zakresie istnienia przesłanki wznowienia. W oparciu o w/w zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że sprawach o pozwolenie na budowę prowadzonych w trybie zwykłym, jak również w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, krąg podmiotów winien być identycznie ustalany na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Samo sąsiedztwo z działką na której jest planowa inwestycja, nie daje legitymacji strony postępowania ale ograniczenie jej praw, już stanowi podstawę do przyznania takiej legitymacji. Podczas gdy, wnioskodawcy nie są właścicielami nieruchomości sąsiedniej ani tym bardziej nie mogło dojść do ograniczenia ich praw. Wnioskodawcom nie służy przymiot strony i już na tym etapie organ winien odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego. Skoro nieruchomość wnioskodawców znajduje się w znacznej odległości od obszaru oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego na działkach nr [...] i [...] we wsi C., to w żadnym razie nie może służyć im status strony. W przeciwnym razie już same subiektywne twierdzenia wnioskodawców o posiadanym przez nich statusie strony obligowałyby organ do wznowienia postępowania. Taka sytuacja prowadziłaby do przewlekania postępowań za każdym razem, gdy wniosek złożyłaby osoba, w której subiektywnym odczucie powinna być stroną postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2036/16 brak przymiotu strony można od początku przypisać w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie. Wówczas postępowanie powinno zakończyć się we wstępnej fazie wznowienia - postanowieniem o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy J. z [...] sierpnia 2013 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...] i [...] we wsi C. w gminie J. Podstawę wydania tej decyzji stanowiły zatem przepisy ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy nie określają jednak kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, tak jak ma to miejsce na podstawie przywołanego przez skarżącego art. 28 ustawy Prawo Budowlane. Dlatego też przy ustalaniu kręgu stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zastosowanie ma art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji przesądza zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką przewidzianą pod inwestycję, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku są m.in. art. 140 i art. 144 k.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, w wypadku przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, weryfikacja przymiotu strony, mając również na uwadze zarzuty podniesione przez wnioskodawców (uciążliwość inwestycji, położenie inwestycji względem ich nieruchomości) i badanie legitymacji procesowej może być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, tj. po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 Kpa. Sąd podziela zatem stanowisko zaprezentowane przez organ w powołaniu o orzecznictwo sadów administracyjnych, że powodem odmowy wznowienia postępowania co do zasady nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych np. w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż prowadziłoby to do oceny takich przesłanek przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje jeszcze oceny trafności motywów zawartych we wniosku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 kwietnia 2013 r., Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 972/16, Lex Omega nr 2162447; w Białymstoku, z dnia 8 listopada 2016 r., w Poznaniu, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 542/15, Lex Omega nr 1932844). Wskazać bowiem należy, na co zwrócił również słusznie uwagę organ, że postępowanie nadzwyczajne, prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu, dzieli się na dwa etapy. W pierwszy etapie organ administracji publicznej ustala, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady - w sprawie, dotyczącej przesłanki to uznaje, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, względnie - że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji , o której mowa w art. 151§ 1pkt 1 k.p.a, tj. do odmowy uchylenia decyzji. Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera się drugi etap postępowania wznowionego. Organ zobligowany jest do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na nowo (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa). Podsumowując należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wnioskodawcy twierdzą, iż bez własnej winy nie uczestniczyli w postępowaniu oraz, że winien im przysługiwać przymiot strony, a z wnioskiem o wznowienie wystąpili w określonym terminie i wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, słusznie Kolegium wskazało, że właściwy organ był zobligowany do wznowienia postępowania celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero przeprowadzone we wznowionym postępowaniu dodatkowe ustalenia pozwolą na ocenę istnienia przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 Kpa oraz art. 145§ 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 149 § 2 Kpa i na podstawie art. 151 P.p.s.a po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym skargę, jako nieuzasadnioną oddalił.