IV SA/Wa 1221/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Koła [...] nr [...] "[...]" w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego [...] Koła [...] nr [...] "[...]" w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], Minister Środowiska orzekł o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...] Koło Łowieckie nr [...] "[...]", w sprawie decyzji wyłączającej z wydzierżawiania i przekazującej w zarząd Nadleśnictwu [...] obwód łowiecki nr [...] położony w województwie [...], z dniem [...] grudnia 2017 r. na okres 30 lat tj. do dnia 30 listopada 2047 r., z przeznaczeniem na ośrodek hodowli zwierzyny, realizujący cele wyszczególnione w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo łowieckie. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] zwrócił się do Ministra Środowiska z wnioskiem o wyłączenie z dzierżawy obwodu łowieckiego nr [...] położonego w województwie [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...] Minister Środowiska wyłączył z wydzierżawiania i przekazał w zarząd Nadleśnictwu [...] obwód łowiecki nr [...] położony w województwie [...], z dniem 1 grudnia 2017 r. na okres 30 lat tj. do dnia 30 listopada 2047 r., z przeznaczeniem na ośrodek hodowli zwierzyny, realizujący cele wyszczególnione w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo łowieckie. [...] Koło Łowieckie nr [...] "[...]" w [...] pismem z dnia 29 listopada 2017 r. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. wyłączającą z wydzierżawiania i przekazującą w zarząd Nadleśnictwu [...] obwód łowiecki nr [...]. Minister Środowiska w postanowieniu o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził że [...] Koło Łowieckie "[...]" nie było stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Przypomniał, że o byciu stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Wyjaśnił, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Ponadto Minister podniósł, że kwestia legitymacji procesowej podmiotu korzystającego z jakiegokolwiek środka zaskarżenia musi być badana na każdym etapie postępowania administracyjnego przez organy administracji. Na etapie wydawania decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, odwołujący nie był stroną postępowania, zatem wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. jest uzasadnione. Skargę na powyższe postanowienie złożyło [...] Koło [...] nr [...] "[...]" (dalej "skarżący") zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 28 k.p .a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzyznanie [...] Kołu Łowieckiemu Nr [...] "[...]" w [...] statusu strony, a tym samym niezapewnienie wskazanemu powyżej Kołu Łowieckiemu czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu; rozwijając zarzut skarżący wskazał, że z mocy art. 29 ust. 2 prawa łowieckiego przysługuje mu prawo pierwszeństwa w zawarciu dzierżawy 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, które nie spełnia przewidzianych prawem wymogów, co w konsekwencji uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania i argumentacji organu przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że organ w ogóle nie odniósł się do argumentów przytoczonych przez Koło Łowieckie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących posiadania statusu strony prowadzonego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2018r., poz. 1302) – dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest legalność postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z uwagi na fakt, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony postępowania. Przy czym jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ ocenę przymiotu strony ograniczył do zbadania czy podmiot wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w I instancji. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że podstawę materialnoprawną jego wydania stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przy tym art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym, co oznacza, że pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Użyte w tym przepisie przez ustawodawcę kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia ustalonej okoliczności wymienionej w tym przepisie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Pamiętać jednak należy, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem kwestii rzeczywistego zaistnienia bądź to niedopuszczalności odwołania bądź uchybienia terminu do jego wniesienia. To z kolei oznacza, że w razie gdy przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jest brak przymiotu strony odwołującego się, organ winien wykazać w oparciu o jakie przepisy i z jakich konkretnie przyczyn, uznał że podmiot odwołujący się nie jest stroną postępowania, którego dotyczy odwołanie. Skoro bowiem odwołujący się twierdzi, że jest stroną postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, a na zasadność tego twierdzenia przywołuje konkretne argumenty, to rolą organu administracyjnego jest ustalenie, czy argumenty te są prawdziwe. Pierwszy zatem błąd Ministra w zaskarżonym postanowieniu polega na braku odniesienia się do argumentacji Koła Łowieckiego. Drugi zaś polega na tym, że jakkolwiek słusznie organ wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że oceniając czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, winien był ocenić czy przysługuje mu interes prawny, to jednak organ obowiązkowi temu nie sprostał. Poza bowiem zacytowaniem przepisu art. 28 k.p.a. oraz 134 k.p.a. oraz stanowisk wyrażanych w orzecznictwie, organ nie dokonał jakiejkolwiek analizy stanu prawnego odwołującego się. W tym miejscu wyjaśnić należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie ma swojej definicji legalnej. W piśmiennictwie przedmiotu oraz orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawa materialnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97 – niepublikowany). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98, oraz z dnia 15 grudnia 1998 r. II SA 1355/98 nie publikowane). Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego, lecz niekiedy także ze stosunku obligacyjnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialnoprawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż określone podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw. Inaczej mówiąc – "przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw" (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, LEX nr 190891). Musi to być jednak norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można do końca ustalić a nie tylko wywieść z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (zob. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83.). Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza prawo własności bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1297/11 i powołane tam orzeczenia). Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zadaniem organu na etapie badania dopuszczalności odwołania jest zbadanie czy odwołujący się posiada przymiot strony postępowania w kontekście przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie będą to przepisy ustawy Prawo łowieckie. Nie można również wykluczyć zasadności zbadania tego interesu w kontekście przepisów ustawy Prawo cywilne. Sąd w tym miejscu zauważa, że stosownie do przepisu art. 29a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo łowieckie umowa dzierżawy obwodu łowieckiego ulega rozwiązaniu w przypadku wyłączenia obwodu łowieckiego z wydzierżawienia. Organ zatem winien rozważyć czy w dacie podejmowania decyzji o wyłączeniu z wydzierżawienia, dzierżawa trwała. W takim bowiem wypadku decyzja o wyłączeniu z wydzierżawienia może oddziaływać na prawa i obowiązki skarżącego, a tym samym uzasadnione będzie przyznanie skarżącemu interesu prawnego w postępowaniu o wyłączenie z wydzierżawienia. Również w ocenie Sądu kwestia przysługującego w dniu wydania decyzji pierwszeństwa w zawarciu umowy dzierżawy na dalszy okres winna podlegać ocenie organu, w kontekście wyżej zaprezentowanych rozważań Sądu odnośnie rozumienia pojęcia "posiadania interesu prawnego w sprawie". W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia art. 134 w związku z 28 k.p.a. Organ bowiem co najmniej przedwcześnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej wyłączenia obwodu łowieckiego z wydzierżawienia. Ponownie rozpatrując sprawę organ ustali czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony uwzględniając przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę a w uzasadnieniu bądź postanowienia bądź decyzji, da wyraz czynionym przez siebie ustaleniom. Jeżeli w ich wyniku dojdzie do przekonania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony, rozpatrzy odwołanie w sposób merytoryczny. W tych okolicznościach Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.