IV SA/Wa 1222/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego, wydana na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 27 lutego 2013 r. poz. 267), dalej K.p.a., i art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J.K. od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Zagospodarowania Odpadami w [...]., wydanej przez Burmistrza N.. Stan faktyczny sprawy przestawiał się następująco: Burmistrz N. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Zagospodarowania Odpadami w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł m.in. skarżący, który nie był stroną tego postępowania. Skarżący wskazał w odwołaniu, że przedmiotowa inwestycja będzie miała negatywny wpływ na jego nieruchomość czyli działki [...]., położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wezwało skarżącego do wykazania jego interesu prawnego w przystąpieniu do sprawy w charakterze strony. W odpowiedzi na to pismo skarżący wskazał, że posiada działkę [...] we wsi Z.. Ponadto organ podjął czynności wyjaśniające na podstawie których ustalił, że działka skarżącego nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji ani nawet w granicach gminy N.. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że położenie nieruchomości skarżącego nie uzasadnia przyjęcia twierdzenia, że posiada on interes prawny w przystąpieniu do sprawy w charakterze strony i złożenie odwołania. Jego działka położona jest w znacznej odległości od granic planowanego przedsięwzięcia. "Zmierzona linijką odległość od granicy planowanej inwestycji (najdalej wysunięty punkt w kierunku działki odwołującego) do granicy z działką odwołującego wynosi 8,7 cm, co stanowi 435 m. (skala 1:500 oznacza , że 1 cm na mapie odpowiada 50 m w terenie)". W raporcie oddziaływania na środowisko stwierdzono, że inwestycja nie będzie w sposób ponadnormatywny oddziaływać na środowisko, ludzi, zwierzęta. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniósł J.K.. W wyroku z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1453/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż organ powinien zobowiązać skarżącego do przedłożenia dokumentów, z których będzie wynikał tytuł własności posiadanych przez skarżącego działek, a następnie ustalić położenie tych działek w stosunku do planowanej inwestycji. I dopiero mając te dane powinien ustalić czy planowana inwestycja może swym zasięgiem, rozmiarem i rodzajem działalności mieć bezpośredni wpływ na sferę praw skarżącego. Z ponownych ustaleń dokonanych przez organ wynika, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, ponieważ należąca do niego działka nie jest zlokalizowana w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów w [...]. Jednocześnie organ wskazał, że pismami z dnia 13 lutego 2014 r. oraz 12 marca 2014 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów, z których będzie wynikał tytuł własności do wskazanych działek położonych w rejonie planowanej inwestycji oraz o wyjaśnienie czy skarżący oprócz działki nr ew. [...] jest właścicielem jeszcze innych działek położonych w bliskim sąsiedztwie z planowaną inwestycją. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący nadesłał stosowne dokumenty oraz wyjaśnił, że oprócz działki nr ew. [...] we wsi Z., nie posiada innych działek. W konsekwencji organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył J.K. wnosząc o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu podał, że organ nie dokonał analizy raportu stanowiącego podstawę wydanej decyzji w przedmiocie zbilansowania wpływu istniejącego jak i planowanego zakładu zagospodarowania odpadów na środowisko. Według skarżącego w raporcie brak jest jakiegokolwiek studium topograficznego i hydrologicznego terenu, kierunku spływu wód powierzchniowych, raport nie zawiera również stwierdzenia, czy teren pod przyszłą inwestycje jest zmeliorowany, ewentualnie czy będzie zabezpieczony przed dalszym zaleganiem rozlewiska. Dalej również, że zaskarżona decyzja nie precyzuje żadnych zakazów lub nakazów dotyczących dowozu, gromadzenia, materiałów toksycznych, organów kontrolnych do monitorowania prawidłowości eksploatacyjnej i kontroli dostarczanego surowca do działalności. Skarżący wskazał, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego działkę, ponieważ inwestycja ta prowadzi do zanieczyszczeń atmosfery, gleby, wód podziemnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.) i co do zasady, wyrokuje na podstawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Przedmiotem sporu jest w istocie legitymacja procesowa strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta jest podejmowana w postępowaniu administracyjnym związanym z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy art. 71-87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). To zatem z tej ustawy wynikać powinien przede wszystkim interes prawny pozwalający na przyjęcie, iż określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie świadczące o jego interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b omawianej ustawy stanowi o obowiązku określenia przez właściwy organ w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ograniczenia te są możliwe do sformułowania, gdyż do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć: w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy), w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko - kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Odnotować jeszcze można, że przecież uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy) oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2). Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy), konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przywołanych przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", LEX/el 2013, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 108/12 (w:) Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora. Nie można jednak zapominać o tym, że dokumenty takie jak karta informacyjna przedsięwzięcia, czy raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są materiałem dowodowym w sprawie i jak każdy dowód podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uwzględniając zatem specyfikę inwestycji, krąg stron postępowania w niniejszej sprawie winien być wyznaczony w oparciu o jej środowiskowy i technologiczny charakter, a nadto inne czynniki, które wpływać mogą na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. Nie chodzi przy tym o wykazanie istnienia szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren nieruchomości osoby trzeciej, lecz o możliwość spowodowania takiego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Ustalając krąg postępowania organ administracji powinien mieć na uwadze to, że o przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu decyduje już sam fakt oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, natomiast ocena czy oddziaływanie to mieści się w granicach określonych przepisami szczególnymi, czy też przekracza ustalone normy będzie miała wpływ na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzygającą o losie tej inwestycji. Innymi słowy mieszczące się w granicach obowiązujących norm oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może wykluczać udziału właścicieli tych nieruchomości w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu. Zgodnie natomiast z przepisem art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny nie ma wątpliwości, iż interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Oznacza to, iż musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., w sprawie sygn. akt I OSK 1083/10, Lex nr 744927; wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 234/11, Lex nr 795664). Istotne jest, iż ustalając interes prawny wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego, ustawodawca nie ograniczył dziedzin prawa, z których przepisy takie wywodzą się. Oznacza to, iż taki interes prawny można wyprowadzić nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale i z prawa cywilnego, czy gospodarczego. Źródło takiego interesu nie jest jednolite i tożsame w każdej sprawie, gdyż przedmiot konkretnego postępowania administracyjnego może być różnorodny. Nie można zatem stworzyć zamkniętego katalogu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które w konkretnej sprawie administracyjnej będą stanowiły źródło takiego interesu prawnego. Jak wynika z odwołania i skargi J.K. wywodzi on, iż planowana inwestycja rzutuje na zakres jego praw implikowanych treścią przepisów określających treść i wykonywanie prawa własności nieruchomości, która jak wynika z akt sprawy nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, lecz jest od niej oddalona o ponad 300 m. Kwestionuje przy tym wskazywaną w uzasadnieniu decyzji organu analizę oddziaływania inwestycji na środowisko. Skarżący podnosi, że ocena oddziaływania na środowisko nie została przeprowadzona prawidłowo, w szczególności, że nie zbadano konfiguracji terenu, która w wyniku istniejącego już składowiska odpadów spowodowała powstanie rozlewiska na terenie leśnym działki nr [...]. W ocenie skarżącego planowana inwestycja może wzmóc ujemne skutki rozlewiska. Wskazał także, że raport oddziaływania nie określa czy teren inwestycji jest zmeliorowany. Tymczasem z pkt 3 (ustępy od 17 do 22) decyzji środowiskowej wynika obowiązek zaprojektowania: wyposażenia planowanego składowiska w drenaż wód odciekowych, uszczelnienia składowiska składającego się ze sztucznie wykonanej bariery geologicznej, szczelnego i utwardzonego podłoża, wewnętrznych sieci kanalizacyjnych do odprowadzania różnego rodzaju ścieków, zbiorników do magazynowania odcieków i ścieków, oczyszczalni ścieków. Ponadto w punkcie IV decyzji środowiskowej zobligowano wnioskodawcę do przeprowadzenia ponownej procedury ocen oddziaływania na środowisko, w myśl art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o ocenach. Wobec tego - na etapie zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji środowiskowej - zagwarantowano przeprowadzenie ponownej analizy, czy przyjęte w sporządzonej w przyszłości w dokumentacji projektowej rozwiązania gwarantują osiągnięcie celu wskazanego w kwestionowanej decyzji środowiskowej. Jednocześnie ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji (raportu) wynika, że przy zachowaniu wskazanych na tym etapie warunków (częściowo ogólnych) nie dojdzie do oddziaływań poza granicami realizacji inwestycji. Strona skarżąca z kolei, dla poparcia swojego twierdzenia, że do oddziaływania w świetle warunków decyzji dojdzie, nie przełożyła żadnych dowodów, które by je uprawdopodabniały. Zaleganie wód powierzchniowych, na które skarżący wskazuje w skardze, nie może być spowodowane dopiero co planowaną inwestycją. W tej sytuacji nie sposób wywieść, aby następstwem wydania przedmiotowej decyzji środowiskowej mogły być jakiekolwiek ograniczenia, co do możliwości korzystania z praw własności nieruchomości skarżącego, co jest warunkiem istnienia interesu prawnego wywodzonego z treści art. 140 K.c., czy art. 144 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Interes prawny, wywodzony z domniemanego przyjęcia niewystarczających rozwiązań ochronnych, nieeliminujących niekorzystnych oddziaływań na nieruchomość skarżącego, będzie mógł zostać natomiast wykazany w kolejnym postępowaniu. Ewentualnie wadliwe określenie warunków realizacji konkretnego przedsięwzięcia na tym etapie będzie mogło mieć dopiero wpływ na sytuację prawną skarżącego, w kontekście ochrony jego praw podmiotowych. W tej sytuacji umorzenie postępowania, wszczętego odwołaniem Skarżącego było zasadne. Odnosząc się do zarzutów skargi wypada zauważyć, że: - o interesie prawnym skarżącego nie może przesądzać udział byłego ministra ochrony środowiska w spotkaniu z mieszkańcami [...] w sprawie budowy składowiska odpadów, ani też podejrzenia skarżącego co do korupcyjnego charakteru zainteresowania, - podnoszona okoliczność, że istniejący już zakład (podlegający rozbudowie) jest źródłem określonych uciążliwości dla skarżącego nie przesądza, jakoby przedmiotowa decyzja środowiskowa prowadziła do ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości przez skarżącego – jak wskazano musiałoby to wynikać z treści jej konkretnych postanowień (np. wadliwie określonych warunków). Zauważyć bowiem należy, że gdy chodzi o właścicieli działek nieprzylegających bezpośrednio do miejsca realizacji przedsięwzięcia, źródłem interesu prawnego może być wyłącznie okoliczność, że decyzja - przy zachowaniu wskazanych w niej warunków spowoduje ograniczenie prawa korzystania z własności. Okoliczności tej skarżący jednak nie wykazał, a zatem nie posiada on interesu prawnego, nadającego mu status strony w postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, czy procesowego, które uzasadniałby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 ustawy ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.