IV SA/Wa 1227/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi H. K. i K. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 1227/09 Uzasadnienie Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury, na podstawie art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia lokalizacji przebudowy i rozbudowy ulic [...] - [...] - [...] - [...] - [...] w S. wraz z przebudową i budową sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką kolidującej zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury podniósł, że H. K. i K. G. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. wraz z wnioskami o wstrzymanie wykonania decyzji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych", w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W niniejszej sprawie zarządcą drogi jest Prezydent Miasta S. Art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o szczególnych zasadach", definiuje, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi. O wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej może być mowa w przypadku zależności osobistej, a nie w przypadku zbieżności organów. Organ powołał się na stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 29 kwietnia 2005 r. (II SA/Po 1177/2003), zgodnie z którym prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k. p. a., w której stroną jest miasto, gdyż sprawując funkcję prezydenta nie jest pracownikiem gminy, ani też jej przedstawicielem w rozumieniu przepisów art. 95 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "k. c". W związku z powyższym w ocenie organu nie ma podstaw, aby uznać, iż został naruszony art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k. p. a. Zgodnie z art. 152 § 1 k. p. a. organ administracji publicznej wstrzyma wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie Ministra Infrastruktury w sprawie nie zachodzą przesłanki uprawdopodabniające uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. H. K. i K. G. wnieśli do Sądu skargę na postanowienie Ministra infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. zarzucając naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k. p. a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k. p. a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. została wydana na wniosek Gminy Miasto S. przez Prezydenta Miasta S. sprawującego funkcję starosty, czyli przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu. Skarżący wskazali, że w ich wniosku z dnia 30 września 2008 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. zostało wyraźnie wskazane, że okoliczności sprawy wskazują na bardzo wysokie prawdopodobieństwo uchylenia w trybie wznowienia postępowania powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. W ocenie skarżących obydwie wyżej wskazane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k. p. a., a mimo tego Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędnie przyjął, że do takiego naruszenia nie doszło. Zdaniem skarżących Minister Infrastruktury opierając się o przepis art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wprawdzie trafnie wskazał, że o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ubiegać się powinien Prezydent Miasta S. jako zarządca drogi. Jednakże za błędne należy uznać kolejne ustalenie organu, że w tej sytuacji decyzję powinien wydać również Prezydent Miasta S. jako właściwy starosta. Jest on bowiem pracownikiem gminy (miasta), sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta). Pozostawanie z gminą (miastem) w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta na prawach powiatu i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela jak również reprezentanta na zewnątrz, można uznać za pozostawanie ze starostą w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Wyłączenie na podstawie art. 24 § 1 k. p. a. następuje z mocy prawa, co powoduje, że organ traci kompetencję do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 26 § 2 k. p. a. w takiej sytuacji sprawa podlega rozpoznaniu przez organ wyższego stopnia, w tym przypadku przez Wojewodę [...]. Skarżący powołali się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA, (OPS 1/2003, opubl. w ONSA 2003 nr 4, poz. 115) uznając stanowisko zaprezentowane przez organ za sprzeczne z linią orzecznicza sądów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k. p. a. Przepis art. 152 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. skarżący z kolei uzasadnili tym, że zgodnie z art. 12 ust. 3 (w brzmieniu wówczas obowiązującym) ustawy o szczególnych zasadach decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Przedmiotowy wpis w księdze wieczystej do dnia wniesienia skargi nie został dokonany, jednakże - jeśli nie zostanie udzielona ochrona w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji - nic nie stanie na przeszkodzie, aby w każdej chwili Prezydent Miasta S. mógł złożyć taki wniosek. Dla skarżących ma to istotne znaczenie, albowiem na działce objętej decyzją lokalizacyjną znajduje się ich warsztat naprawy samochodów, który stanowi jedyne źródło utrzymania rodziny. Zaskarżenie ewentualnego wpisu w księdze wieczystej narażałoby skarżących na konieczność poniesienia kosztów złożenia apelacji lub złożenia wniosku o wpis ostrzeżenia o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast w przypadku uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. skarżący zostaną zmuszeni do prowadzenia sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] tymczasowo zapewni skarżącym ochronę poprzez uniknięcie niebezpieczeństwa wyrządzenia im znacznej szkody równej kosztom powyższych postępowań oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci dokonania niekorzystnego dla nas wpisu w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 152 § 1 k. p. a. stanowiącym, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji objętej postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania jest więc istnienie prawdopodobieństwa jej uchylenia, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o uchyleniu decyzji. Sąd podziela stanowisko organu, iż wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji należało załatwić odmownie. Nie podziela jednak stanowiska organu, że podstawą rozstrzygnięcia powinno być stwierdzenie, że nie ma podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta S. od orzekania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu organ bowiem nie dostrzegł, że przed przystąpieniem do badania, czy występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. należy określić, czy decyzja ta w ogóle podlega wykonaniu, a co za tym idzie - czy podlega wstrzymaniu wykonania. Przez wykonanie decyzji należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Nie kwalifikują się do wykonania decyzje, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania decyzji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. Decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji została wydana na podstawie ustawy o szczególnych zasadach w brzmieniu sprzed jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U nr 154, poz. 958), ponieważ postępowanie administracyjne skutkujące wydaniem decyzji zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (przed 10 września 2008 r.). Wynika to z treści art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiącego, iż dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie noweli (10 września 2008 r.) została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa o szczególnych zasadach w brzmieniu sprzed noweli w art. 17 ust. 3 pkt 1 stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jedynie uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ten przepis ma zastosowanie do nieruchomości skarżących. Lokalizacja drogi publicznej jest więc dopiero pierwszym etapem zmierzającym do jej powstania i stanowi podstawę do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę jest wydawane w wyniku przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego, w trakcie którego stronom przysługują przewidziane prawem środki ochrony ich interesu prawnego, z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego włącznie (z możliwością uzyskania ochrony tymczasowej, o ile strona złoży stosowny wniosek). Odnośnie wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 września 2008 r. sygn. II OZ 927/08, stwierdzając, że decyzja taka nie podlega ani nie wymaga wykonania oraz nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji. Wprawdzie postanowienie to dotyczyło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", gdzie przesłankami wstrzymania wykonania decyzji są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jednakże można go odnieść również do niniejszej sprawy. Podstawowym bowiem warunkiem uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji - zarówno na podstawie art. 152 § 1 k. p. a., jak i na podstawie art. 61 § 3 p. p. s. a. - jest odpowiedni przedmiot tego wniosku tj. decyzja nadająca się do wykonania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2009 r., II SA/Kr 347/09, niepubl.). Dopiero w brzmieniu ustawy o szczególnych zasadach po noweli jej art. 17 ust. 3 pkt 4 stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Nie uległa natomiast zmianie zasada, że nieruchomości, których dotyczy decyzja, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, odnoszącego się do braku okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Sąd na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddalił skargę, ponieważ powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.